PLAN DE GOBIERNO 2011-2016
ÍNDICE
Presentación
Capítulo 1
1.1. De qué situación partimos: ausencia de Estado-Nación y democracia formal
1.2. La crítica Nacionalista al modelo económico neoliberal
1.3. El nacionalismo y el sentido de la Gran Transformación del país
Capítulo 2
CONSTRUIR UNA NACIÓN Y UN ESTADO PLURICULTURAL
2.1. DE LA HERENCIA COLONIAL AL ACTUAL ESTADO NEOLIBERAL Y PREDATORIO
2.2. UNA NUEVA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA, PLURICULTURAL Y DESCENTRALIZADA
2.3. EL CONTRATO SOCIAL PARA TRANSFORMAR EL ESTADO Y CONSTRUIR UNA NACIÓN PARA TODOS
2.4. UNA DESCENTRALIZACIÓN PARA DARLE PODER EFECTIVO A REGIONES Y MUNICIPIOS
2.5. REFORMA DE LOS PODERES PÚBLICOS
2.6. CRUZADA NACIONAL CONTRA LA CORRUPCIÓN Y PARA MORALIZAR LA POLÍTICA
2.7. AFIRMAR LOS DERECHOS HUMANOS CONTRA LA VIOLENCIA POLÍTICA
2.8. REFORMA DE LA DEFENSA Y SEGURIDAD NACIONAL
2.9. MEDIOS DE COMUNICACIÓN PARA UNA DEMOCRACIA CIUDADANA
Capítulo 3
CONSTRUIR UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO: LA ECONOMÍA NACIONAL DE MERCADO
3.1. Objetivos de Largo Plazo y Estrategia de Desarrollo
3.1.1 EL OBJETIVO DE LARGO PLAZO
3.1.2 ESTRATEGIA DE DESARROLLO: LA CONSTRUCCIÓN DE UNA ECONOMÍA NACIONAL DE MERCADO
3.2. Políticas para la Estabilidad Macroeconómica
3.2.1. Política monetaria y cambiaria
3.2.2. política de acumulación de reservas internacionales
3.2.3. Política de gasto fiscal y tributaria
3.2.4. Reperfilamiento de la deuda pública externa
3.2.5. Presupuesto y calidad del gasto público
3.2.6. La reforma tributaria
3.3. El desarrollo de mercados internos para la integración de la Nación
3.3.1. Expandir los mercados internos para industrializar el país
3.3.2. El crecimiento de los mercados internos
3.3.3. Liberar la restricción de mercado interno, es decir, el tamaño reducido y la poca diversidad del mercado nacional para la inversión nacional
3.3.4. Liberar la restricción de financiamiento en moneda local para la inversión nacional
3.3.5. LIBERAR La restricción de capital humano y tecnología
Capítulo 4
Los Ejes Estratégicos del Nuevo Modelo de Desarrollo
4.1. La Nacionalización de las Actividades Estratégicas
4.2. La Infraestructura para la Creación de Mercados Internos
4.3. Desarrollo del mercado de capitales y la democratización del crédito
4.4. Mercado de Trabajo, DERECHOS LABORALES, EMPLEO E INGRESOS
4.5. Las Políticas de funcionamiento Y DE REGULACIÓN DE Mercados y la regulación MEDIO-AMBIENTAL
4.6. Ciencia, tecnología e innovación
Capítulo 5
políticas sectoriales complementarias a la estrategia de desarrollo
5.2. LA TRANSFORMACIÓN DE LA PRODUCCIÓN INDUSTRIAL
5.3. SECTOR Minería
5.4. SECTOR PESCA
5.5. TURISMO
Capítulo 6
políticas HORIZONTALES de LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO
6.1. CAMBIO CLIMÁTICO Y POLÍTICAS DE MEDIO AMBIENTE
6.2. ciudades, ambientes saludables y desarrollo urbano
6.3. POLÍTICAS PARA REDUCIR LA INFORMALIDAD Y LA HETEROGENEIDAD PRODUCTIVA
6.4. EMPRESAS PYMES EN LA NUEVA ESTRATEGIA DE DESARROLLO
6.5. RENEGOCIAR LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO
Capítulo 7
POLÍTICAS SOCIALES, DERECHOS HUMANOS, SEGURIDAD CIUDADANA Y PAZ SOCIAL
7.1. POLÍTICAS SOCIALES PARA AFIRMAR DERECHOS
7.2. POR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
7.3. POR LA EQUIDAD Y LA INCLUSIÓN SOCIAL
7.4. DERECHOS HUMANOS, VIDA SEGURA Y PAZ SOCIAL
Capítulo 8
INTEGRACIÓN ANDINA Y LATINOAMERICANA E INSERCIÓN SOBERANA EN LA COMUNIDAD INTERNACIONAL
Presentación | <>
Los resultados de las elecciones municipales y regionales del 3 de octubre pasado muestran un creciente sentimiento popular, a nivel nacional, en favor del cambio del actual estado de cosas en el país. Semanas antes de este proceso electoral, una conocida encuestadora daba cuenta de que un porcentaje mayoritario de la población, cerca del 80%, no estaba de acuerdo con el modelo económico neoliberal. Este modelo es acompañado de una ostensible desigualdad en la distribución de los ingresos, por ello la frustración de los peruanos al no verse beneficiados directamente de los frutos del crecimiento económico. El camino para la Gran Transformación está abierto. Su desbroce empezó en 2006 con la propuesta nacionalista de una transformación económica, social y política del país, con justicia, libertad y en democracia.
Este sentimiento de cambio ocurre en medio de mutaciones políticas en las que los movimientos independientes de alcance regional y nacional se imponen sobre los partidos tradicionales. Los idearios y programas de estos partidos ya no están a tono con las exigencias de cambio del modo de crecer y generar riqueza impuesto por el neoliberalismo en las últimas dos décadas. Hay una crisis de partidos y la naturaleza de sus mutaciones es aún impredecible; ocurrirán en medio o como parte de la gran transformación, es decir, de la construcción de una nación, de una comunidad política sin exclusiones, con justicia, libertad y democracia.
Este nuevo sentimiento, renovado apenas dos años después de la crisis financiera y económica a nivel mundial, traspasa nuestras fronteras. La crisis, cuyo epicentro ocurrió en los Estados Unidos, ha puesto en cuestión, a nivel internacional, la ideología del mercado autorregulado, sin control por parte del Estado. Este modelo neoliberal se impuso en el mundo con la elección de Margaret Thatcher en 1979 y de Ronald Reagan en 1980. Con esos gobiernos se promovieron y aplicaron políticas de desregulación de los mercados financieros, de privatización, de debilitamiento de las instituciones de protección social y de las organizaciones laborales, de flexibilización del mercado de trabajo, de reducción del tamaño del Estado y de los impuestos a los grupos de altos ingresos, de apertura comercial y de capitales, y de abandono del objetivo de pleno empleo. El resultado fue una creciente desigualdad económica y social.
Treinta años de neoliberalismo en los Estados Unidos significaron la generación de una creciente desconexión entre la tasa de crecimiento de los salarios reales y la tasa de crecimiento de la productividad. Aumentó así la desigualdad en los ingresos hasta parecerse hoy a la que exhiben los países del Tercer Mundo, pues alcanzó los niveles registrados en los años veinte y treinta del siglo pasado. Pero la crisis no es solo de los Estados Unidos, es internacional y aún no termina. La vulnerabilidad de la economía global continúa debido no solo a los flujos de capital volátiles, sino fundamentalmente a que las políticas fiscales y monetarias para relanzar el crecimiento y combatir el desempleo masivo no son suficientes. Los bancos centrales de los principales países industrializados han bajado sus tasas de interés de corto plazo hasta cerca de cero y ya no se inclinan hacia mayores inyecciones de gasto fiscal porque implican mayor endeudamiento. Estos países ahora recurren a políticas cambiarias y comerciales, a sabiendas de que esta opción conduce a un escenario de conflicto; es la opción de ganar empobreciendo al vecino.
La consecuencia política de esta crisis es, por un lado, el conflicto entre potencias, que revela el surgimiento de la multipolaridad y, por lo tanto, la desestabilización de la hegemonía estadounidense; y, por otro, el retorno al papel activo y equilibrado del Estado sobre la economía, como resultado de la crisis del pensamiento único neoliberal. Países como el nuestro también vieron afectado su patrón de crecimiento, basado ahora en la flexibilización del mercado de trabajo, la liberalización comercial, los acuerdos de libre comercio, y liderado por las exportaciones. Es la ineficacia de un modelo que el gobierno de García resumió en inversión extranjera sin condiciones, en exportaciones competitivas con bajos salarios, en exportaciones primarias y en un Estado que vende, concesiona y alquila «cerros y tierras del país para ponerlos en valor con compradores o inversionistas extranjeros» y que excluye a las comunidades campesinas y poblaciones nativas de la sierra y selva del país.
La presión por crecer sobre la base de la expansión de la demanda del resto del mundo, y que ha puesto en competencia a los países en desarrollo por desmantelar los estándares regulatorios, ha expuesto, en nuestro país, la vulnerabilidad de la economía a cambios en la demanda mundial y a los flujos del capital internacional. Por lo tanto, la crisis mundial actual ha herido de muerte al modelo neoliberal peruano. Ha develado los límites de este patrón de crecimiento que prescindió del mercado interno y se basó más en factores externos: precios de intercambio favorables, demanda mundial creciente e inversiones extranjeras, principalmente para la explotación de recursos naturales. Con la prolongada recesión de la economía internacional no habrá continuidad sino ruptura de este patrón de crecimiento, que no puede autosostenerse a largo plazo, que no reactiva ni dinamiza la demanda efectiva interna porque no crea empleos e ingresos decentes, no elimina la exclusión social y no articula ni expande los mercados internos. Esto tiene que cambiar. Es la hora del desarrollo basado en la expansión y creación de mercados internos. El comercio global debe servir al desarrollo nacional, y los mercados internos deben ser la base para el desarrollo de ventajas competitivas internacionales.
El modelo primario exportador sostiene que «todo progreso se debe al capital extranjero», con ello nos ubica históricamente en las postrimerías del siglo XIX cuando nuestros países se incorporaron al mundo globalizado de esa época como enclaves o colonias exportadoras de productos primarios. Es en verdad un modelo neocolonial que prescinde de la integración hacia adentro y nos subordina al capital transnacional. Por eso mismo es contrario a los intereses de las mayorías: privatiza las funciones reguladoras del Estado, subasta tierras comunales, reduce impuestos a las empresas mineras y afecta los derechos laborales de los trabajadores. Los gobiernos neoliberales de Fujimori, Toledo y García, no incrementaron debidamente el gasto en salud y educación, bajaron los sueldos y salarios reales, y generaron una manera de crecer que no crea empleo ni ingresos decentes, y que excluye a la inmensa mayoría de la población de la sierra y selva del país.
Transformar este estado de cosas es una tarea que nos compromete a todos los que creemos en la necesidad de culminar la construcción de la nación peruana, con una estrategia de modernización y desarrollo enraizados en la expansión de los mercados internos y en la inclusión social y cultural, con justicia, libertad y en democracia. Esta es nuestra propuesta de la Gran Transformación.
Para nosotros, el nacionalismo es una alternativa democrática a la actual modernización neoliberal excluyente y desnacionalizadora. Es, por lo tanto, un programa político de cambio radical de un modelo neoliberal que acentúa la desigualdad social, depreda los recursos naturales, violenta la legalidad y la democracia, y no genera desarrollo. Nos comprometemos a culminar la construcción del Estado Nación Democrático, que dé bienestar y una vida digna para todos los peruanos. Para ello proponemos este Plan de Gobierno cuya base programática incluye:
§ Combatir la corrupción como método de gobierno y transformar el modo de hacer política restituyéndole el carácter de instrumento de la justicia. Afirmamos que la conducta da lugar al respeto; por lo tanto, el derecho del político a ejercer la cosa pública se basa en lo que hace y en los méritos que tenga; es el único título para ejercer el poder y la autoridad. Por ello, los actos de corrupción serán duramente sancionados porque, además de violentar la legalidad, afectan la vida misma, pues representan un pan menos para cada peruano, una escuela sin maestros, o una posta de salud sin medicinas. En la forja del bien común buscaremos soluciones compartidas con las poblaciones. Promoveremos el diálogo y no la represión. La autoridad y las leyes se impondrán contra los enemigos de la democracia: el terrorismo, el narcotráfico y la corrupción. La fuerza pública, de la mano de la población organizada, garantizará la seguridad ciudadana y combatirá eficientemente la violencia pandillera y la delincuencia en todo el territorio nacional.
§ Practicar una forma republicana de gobierno, con mecanismos explícitos de evaluación y control constitucional de los gobernantes. La democracia debe garantizar separación de poderes, así como la vigencia plena de los derechos civiles, sociales, políticos y humanos. Se requiere poner en práctica un sistema de elección democrático, la vitalidad de las organizaciones sociales y un modo de gobernar participativo sujeto a la Constitución , que penalice a los representantes de gobiernos inconstitucionales y establezca mecanismos de evaluación de los informes presidenciales con apego estricto a las normas constitucionales.
§ Transformar el Estado con una nueva Constitución para hacerlo descentralizado y participativo; promotor del desarrollo social y de los derechos sociales universales; regulador de la economía de mercado; promotor de la institucionalidad democrática y de una gestión gubernamental descentralizada en base a regiones transversales, y defensor de la soberanía nacional. Esta es la herramienta para construir una nación para todos, una comunidad de ciudadanos iguales en derechos y obligaciones. Es decir, desarrollaremos nuestra identidad nacional con respeto por la diversidad étnica y cultural, y fomentaremos la interculturalidad y la pluralidad.
§ Forjar un nuevo modelo de desarrollo sobre la base de la construcción de una economía nacional de mercado abierta al mundo, que articule la costa, la sierra y la amazonía del país, para aumentar los mercados locales y regionales internos, con trabajo digno y empresas nacionales competitivas, y con ello terminar con la segmentación productiva y la discriminación económica y social del país. Esta es la base para integrarnos al mundo. Con la economía nacional de mercado se dará valor agregado a las materias primas; es decir, se industrializará su producción y potenciará a las medianas, pequeñas y microempresas. Se fomentará la competencia contra el monopolio y se impedirá el retorno al latifundio. Las inversiones extranjeras que respeten estándares laborales básicos, que transfieran tecnología, que protejan el medio ambiente y que tributen con justicia serán bienvenidas.
§ Desarrollar, basados en esta estrategia, el impulso creativo del pueblo peruano, que en todos estos años ha demostrado un gran espíritu democrático, de emprendimiento, de laboriosidad y de búsqueda de justicia e igualdad. La economía nacional debe estar al servicio de las mujeres y los hombres y del país. Se requiere una nueva política, nuevos y mejores partidos políticos y una mayor participación democrática del pueblo. Se debe profundizar la política de respeto a los derechos sociales, económicos, ambientales, y, en especial, los derechos humanos. Emergerá la nación pluricultural, que superará la discriminación y exclusión. La ciudadanía, los movimientos sociales, las fuerzas patrióticas, nacionalistas, de izquierda y progresistas, reclamamos una gran transformación, para hacer efectivos los sueños de una patria soberana, con libertad y justicia.
§ Recuperar nuestros recursos naturales como el agua y la tierra, los bosques y la biodiversidad, el gas y los minerales para que contribuyan a la eliminación de la pobreza y desigualdad que afectan a millones de peruanos. Su explotación, aprovechada generalmente por minorías económicas extranjeras, no puede continuar. Concretamente en el tema del gas, nos comprometemos a poner en marcha una política de soberanía energética en la que retornemos el control de las decisiones del negocio gasífero a Petroperú, repotenciarlo e iniciar el cambio de la matriz energética y la industrialización de este recurso.
§ Instaurar sistemas universales gratuitos y de calidad en educación y salud en la perspectiva de una seguridad social universal, a los cuales tengan acceso todos los peruanos sin discriminación alguna por ingresos o condición social. Afirmaremos los derechos universales de las personas. Reconoceremos los derechos de los pueblos indígenas, en nuestra convicción y voluntad de construir un país más inclusivo, justo y democrático. Sostenemos que la única garantía de progreso integral de nuestra sociedad es la educación de nuestros hijos y de las generaciones venideras, por lo que iniciaremos una revolución educativa que forme ciudadanos plenos, en adecuada relación de alumnos, maestros, padres de familia y la comunidad. Nos comprometemos a reducir sustancialmente la pobreza y la desigualdad, la desnutrición y las enfermedades endémicas, el analfabetismo y toda forma de exclusión y discriminación. Los programas sociales se impulsarán con la ciudadanía en la forja de una mejor calidad de vida y trabajo, desterrando el clientelismo y otras formas de corrupción. Afirmaremos los derechos en la igualdad de género, la libertad de expresión, la identidad de las personas, el respeto al cuerpo, el reconocimiento de la diversidad cultural, el acceso a Internet y la sociedad de la información.
§ Mejorar la inserción del país en la comunidad internacional y promover el proceso de integración de América Latina, apoyando a la Comunidad Andina , al Mercosur y Unasur. Fomentaremos acuerdos comerciales que favorezcan la industrialización y el desarrollo del agro y de la agroindustria. La política comercial debe ser consistente con la política de industrialización. Para ello, revisaremos todos los tratados de libre comercio que se opongan al ejercicio de nuestra voluntad soberana. En esta perspectiva pugnaremos por una globalización solidaria que apoye el ejercicio de los derechos humanos y el buen uso de los recursos del planeta. Afirmaremos el rol protagónico del Perú en la integración sudamericana, al potenciar su calidad de nexo con el Asia-Pacífico y sus aportes como cuna de la civilización andina.
Esta será la tarea histórica de un vasto movimiento social, las fuerzas patrióticas, nacionalistas, de izquierda y progresistas, de un movimiento multicultural, civilizado y democrático, cuyo proyecto nacional reivindica los derechos de las mayorías excluidas de las libertades fundamentales de la vida, del acceso a la cultura, de la alimentación, de la educación de calidad, de la salud y de la justicia.
Los nacionalistas convocamos a esta amplia unidad para lograr que nuestras riquezas naturales y nuestras fuerzas productivas estén al servicio de nuestros pueblos costeros, andinos y amazónicos, para así culminar la construcción de la nación por el camino del desarrollo y la democracia. No nos engañemos, la disputa política en el Perú actual no es entre demócratas y las fuerzas del cambio que hoy son motejadas de antisistemas. Es entre quienes utilizan la democracia para defender los intereses del gran capital nacional y transnacional, y los que creemos en una democracia republicana con desarrollo económico, social y político, que beneficie a todos los peruanos. Es la disputa entre los que defienden el pasado vergonzante y los que pugnan por el nacimiento de una patria nueva, de una comunidad política de ciudadanos libres e iguales, con un Estado independiente y soberano, respetuoso de los derechos humanos.
Somos parte de un gran movimiento de cambio contra el neoliberalismo excluyente que hoy recorre América Latina, con sus matices y sus problemas. Y queremos ser constructores de la casa sudamericana, para fortalecer la hermosa comunidad andina, para defender el espacio y el medio ambiente amazónicos y acercarnos a nuestros hermanos del cono sur.
Félix Jiménez
Coordinador Responsable
de la Comisión de Plan de Gobierno del Partido Nacionalista
Ciudadanos por el Cambio
Capítulo 1 | La crítica nacionalista al modelo neoliberal y el sentido de la Gran Transformación |
1.1. De qué situación partimos: ausencia de Estado-Nación y democracia formal
q El Estado peruano ni pertenece ni está al servicio de todos los peruanos. La solución, por lo tanto, no es menos Estado, como se señala en el neoliberalismo, sino más bien un nuevo Estado al servicio de la mayoría de peruanos.
El Estado no llega a todos, es excluyente. Después de casi veinte años de políticas neoliberales, dos son los grandes resultados: por un lado, la mayoría de peruanos carece de un Estado que los represente y los incluya, y por otro, la llamada reforma del Estado, tan mencionada durante el fujimorismo y en la década anterior, se ha concentrado casi exclusivamente en los circuitos por los que discurren los intereses de las grandes empresas y de un reducido grupo de individuos que hoy maneja el país. Las islas de eficiencia y modernidad solo han servido para que una minoría transnacional privilegiada continúe enriqueciéndose. Después de dos décadas queda claro que el interés central no estaba en producir un cambio radical del Estado peruano; es decir, en hacerlo más representativo, inclusivo y justo, sino más bien en privatizarlo para ponerlo al servicio de los grandes grupos económicos, extranjeros y nacionales, y de la corrupción.
No hay servicios básicos para una parte importante de la población. No existe una reforma fiscal que le permita al Estado tener mayores recursos y distribuir mejor y más equitativamente la riqueza que todos los peruanos producimos. Tenemos un Estado pobre e ineficiente, incapaz de atender las demandas sociales y ampliar y consolidar los derechos de los peruanos, que no supo aprovechar, tanto antes como ahora, los periodos de bonanza económica. El Estado no ha llegado a las mayorías del país. Los principales sectores estatales en contacto con la mayor parte de la población no han sufrido ningún proceso importante de reforma y cambio. Ahí tenemos los casos de sectores como Salud, Educación y Transporte; o como el Poder Judicial, que no proveen servicios para el conjunto de nuestra población, y los que dan no son de calidad. Las mayorías nacionales no tienen ni buena educación, ni justicia, ni seguridad ciudadana, ni derechos. No tenemos, por lo tanto, ni un Estado moderno que promueva el desarrollo económico, ni un Estado democrático.
Los espacios públicos se han precarizado. Mientras desde el gobierno se producen, en la práctica, procesos de desinversión y de reducción de los espacios y de los servicios públicos, se crean para estos servicios mercados que resultan excluyentes por los precios que se cobran y por el contenido que transmiten, y que benefician a grupos privilegiados. Así la salud y educación progresivamente se privatizan para convertirse en lucrativos negocios que excluyen a las mayorías del país. El espacio público, en lugar de ser un espacio de cohesión social y de encuentro entre todos los peruanos, ha pasado a convertirse en el verdadero gueto de una parte de las mayorías pobres de este país, lo que es reforzado por políticas sociales que solo buscan «focalizar» la ayuda social a los más necesitados en lugar de promover, además, la universalidad de los derechos políticos, económicos y sociales.
El Estado no es nacional. El Estado ha dejado de ser nacional, es decir, para todos los peruanos, y con ello abrió las puertas para su progresiva desnacionalización que es profundizada por un proceso de globalización que, en ausencia de un Estado-nación, solo beneficia a las transnacionales y los grandes empresarios. Además, mantiene su carácter centralista y sus viejas taras, como la corrupción, la burocratización y la ineficiencia. El Estado se ha replegado como promotor del desarrollo, regulador de la economía y defensor de los derechos ciudadanos, para pasar a ser un instrumento de unos cuantos grupos minoritarios que ven en su transnacionalización el único camino hacia el desarrollo.
Los poderes del Estado están en crisis. Los poderes del Estado, Ejecutivo, Judicial y Legislativo, viven una profunda crisis que se manifiesta no solo en una creciente pérdida de legitimidad sino también en un mayor desinterés por las condiciones de vida de los pueblos indígenas y nativos, de los más pobres y excluidos del país. El presidente actual cree que gobernar es insultar, reprimir la justa protesta social y servir a los «lobbies» económicos. La mayoría de los peruanos no tiene acceso a la justicia y cuando ésta llega, lo hace mal y tarde. Mientras que el Congreso se ha convertido, en la práctica, en un poder poco representativo, divorciado de las regiones, dominado por el oportunismo y los tránsfugas, e incapaz de definir concertadamente lo que deberían ser las prioridades nacionales; es decir, las demandas que hoy levantan las provincias del interior del país, los diversos sectores sociales y la mayoría de la ciudadanía.
El Estado no es un espacio de solución de los conflictos. La violencia política de las últimas décadas nos ha mostrado cómo la ausencia de un Estado-nación, democrático y moderno, sigue siendo un tema pendiente para construir una nación para todos y lograr el desarrollo económico. El conflicto armado interno, como señala la Comisión de la Verdad y Reconciliación, fue expresión de las fracturas que no han podido ser cerradas en más de 180 años de vida republicana. Ello es consecuencia de la indolencia de nuestro Estado y las élites a los que les importa poco o nada el futuro de sus compatriotas, y que más bien pretenden ocultar las profundas desigualdades, los privilegios de una minoría y las relaciones de dominación que existen hasta ahora. Por ello, uno de los reclamos de las grandes mayorías es su transformación radical para cerrar las viejas y nuevas fracturas, consolidar y ampliar la democracia, desarrollar el país y acabar con el abuso y la corrupción que hoy imperan. Es decir, forjar la nación. El Estado debe dejar de ser propiedad de unos pocos y pasar a servir a todos los peruanos en igualdad de condiciones, debe dejar de estar al servicio de pequeños, aunque poderosos, grupos económicos, para promover no solo el desarrollo económico del país sino también el de su infraestructura.
En ese sentido, es necesario construir una nación con un Estado social de derecho, democrático, eficiente y descentralizado, que represente a todos los peruanos, que defienda nuestro patrimonio, promueva la integración cultural, proteja el ambiente y los recursos naturales; a la vez que fomente el desarrollo nacional y la integración latinoamericana.
q La propuesta de menos Estado por parte del neoliberalismo y su modelo excluyente impide la integración del país y perpetúa el carácter inacabado de la nación.
No hay comunidad política. Con la independencia del Perú y durante el período de la República , se heredó un territorio pero no se construyó una nación para todos, es decir, una comunidad política territorializada, o una «comunidad cívica de ciudadanos iguales en derechos y obligaciones que habitan en un territorio determinado». En todos esos años, el país vivió de espaldas al espacio andino y a sus habitantes. A ello se sumó la ausencia de una élite indígena, que fue diezmada luego de la rebelión de Túpac Amaru en el siglo XVIII. Así, los pueblos originarios, es decir, los grupos indígenas y nativos que habitaban estas tierras, fueron excluidos al momento de imaginar la nación y fundar el Estado. Este Estado es y fue excluyente y, como se basó en la élite criolla y en la exclusión de la población nativa mayoritaria, estuvo permanentemente enfrentado a ella en vez de tenerla como soporte principal. Fue débil y represor internamente mientras era obsecuente con las potencias extranjeras, que le proporcionaron el sustento del que carecía internamente. Por eso el Perú sigue siendo hasta ahora una nación en formación. Concluir su construcción, más aún en estos tiempos de transnacionalización, es la principal tarea de todos los peruanos.
La mayoría de la población no tiene derechos, tampoco hay igualdad. El Perú se construyó sobre la base de profundos desencuentros, un abismo social y un Estado empírico que impidió la integración social y una convivencia pacífica y democrática de todos los peruanos. El resultado fue el no reconocimiento del otro, como diverso, y la aceptación de la desigualdad como una situación «natural», así como también la constitución de una sociedad dividida entre ciudadanos de primera y segunda categoría donde, finalmente, los vínculos principales entre las élites y la mayoría de los peruanos fueron la marginación, la exclusión, el racismo y una profunda desigualdad que impidió que nación y democracia se fusionaran, y que convirtió a la segunda en un ejercicio formal.
La cultura es de élites y no es nacional. Las tradiciones y la cultura de las clases populares, en particular la de los grupos étnicos que vivían en las zonas andinas, se convirtieron en una simple postal para turistas. Así como se exaltaba nuestro pasado incaico se despreciaba al indio presente. Por ello, nuestra cultura ni fue nacional ni popular, menos diversa, y derivó hacia un mal entendido cosmopolitismo que despojaba a la cultura de todo sentido nacional. Las élites, al mirar primero a Europa y luego a EE.UU. como modo y forma de vida, no consideraron a la mayoría de peruanos como sus compatriotas. Lo que convirtió a nuestras ancestrales tradiciones y costumbres en un rito folclórico y no en una cultura nacional-popular.
La modernización no integró al país. Los procesos de modernización, por tener una impronta o sello autoritario y muchas veces conservador, no resolvieron estos problemas. La nación, según las experiencias de otros países del norte, es un fenómeno moderno vinculado al progreso industrial y al desarrollo del Estado que se plasma en un imaginario colectivo de pertenencia a un territorio y a una cultura. En el Perú, la industrialización fue un proceso de modernización deliberado que al no desarrollar los mercados internos buscó expandirse integrándose a las economías de otros territorios para ampliar los mercados de sus productos. La economía moderna quedó así desvinculada de la demografía y geografía, y subordinada, como lo fue nuestra cultura, a una dinámica externa que no tomaba en cuenta los intereses de las mayorías. La industrialización proteccionista tampoco ayudó a crear ciudadanía, porque no integró al país.
El actual enfoque de desarrollo solo hace énfasis en los mercados externos. La globalización sesgó las políticas económicas hacia los mercados externos, enfeudando nuestros reducidos mercados internos a los intereses de los grupos de poder transnacional, precisamente cuando el desempeño económico de los países industriales desarrollados depende más de sus exportaciones. En la versión neoliberal de la modernización del aparato productivo, se apostó por la liberalización del comercio exterior y por un crecimiento exportador, dejando de lado el desarrollo enraizado en la expansión de los mercados internos y en el empleo de nuestras propias capacidades antiguas y modernas. El neoliberalismo, al reducir la autoridad del Estado y su capacidad integradora, debilitó aún más el desarrollo de la comunidad política territorializada, de la nación, al excluir del desarrollo a poblaciones provincianas enteras de la costa, sierra y selva del país.
Hay eclosión de movimientos sociales. Los avances de los movimientos sociales, en particular los regionales, indígenas y nativos, debido a la crisis actual del neoliberalismo, han puesto nuevamente en la agenda política de nuestro país la tarea de un nuevo Estado capaz de expresar y representar a todos los peruanos, sobre todo a la población pobre y excluida, para así soldar nación, democracia, cultura y desarrollo nacionales. Y es que para construir nación hay que integrar la economía con la geografía y demografía del país, como también nuestras tradiciones con la nueva cultura que nuestro pueblo crea todos los días. La conexión moderna de la economía con la demografía y geografía del país y el desarrollo de una cultura nacional-popular nos permitirá darle una expresión territorial a un proceso de integración social y cultural que devendrá en una comunidad política de ciudadanos libres e iguales en derechos y oportunidades. Manteniendo nuestra independencia y nuestra identidad nacional podremos insertarnos al mundo.
Nuestro país tiene como principal riqueza cultural su diversidad. Por ello, estamos en la obligación de crear una cultura que, partiendo del respeto a lo diverso y a nuestra pluralidad étnica y cultural, sea capaz, al mismo tiempo de ser integradora y moderna, de enfrentar los retos del proceso de globalización y aprovechar sus ventajas y oportunidades. Es decir, estamos en la obligación de fundar y construir una nueva nación.
q Luego de varias décadas de luchas sociales y políticas, los peruanos hemos conquistado más democracia. Y si bien, en la actualidad, estamos en capacidad de elegir periódicamente a nuestras autoridades y gobernantes, nuestra democracia sigue siendo precaria e incompleta.
No hay respeto a los derechos ciudadanos. El poder político a lo largo de nuestra historia ha sido coartado por los poderes fácticos y por los grandes grupos económicos, ha servido a las élites sociales y económicas sin respeto a los derechos ciudadanos, a la separación de poderes, al orden constitucional, como exige una república democrática. Décadas de militarismo y de gobiernos civiles escasamente reformistas han menoscabado el desarrollo democrático del país y la consolidación de una sociedad igualitaria y de una cultura ciudadana como fundamento de una convivencia pacífica. Es este ejercicio antidemocrático del poder el que ha impedido el desarrollo de ciudadanos, hombres y mujeres libres en nuestra patria y el surgimiento de un Estado democrático y nacional representativo.
La democracia es débil e incompleta. Nuestra democracia es precaria también porque está acosada permanentemente por poderes fácticos, tanto nacionales como internacionales, que nadie elige, nadie controla y nadie fiscaliza, como son el caso de los militares, los gremios empresariales, los medios de comunicación masivos, las iglesias y algunos organismos internacionales, quienes a través de canales y mecanismos no institucionales ejercen niveles de incidencia pública y política, fijan las agendas políticas, organizan a la opinión pública y alcanzan niveles de participación privilegiada en la toma de decisiones y ejercicio de poder.
Hay una profunda crisis de la institucionalidad política. Vivimos una severa crisis de representación política, principalmente desde los años 90, como consecuencia de la insania senderista, el fracaso del primer gobierno aprista y de la izquierda criolla, y la implantación del gobierno autoritario y corrupto de Alberto Fujimori. Y si bien los partidos políticos constituyen instrumentos fundamentales para garantizar la representación de los diferentes sectores sociales y el cumplimiento de los fines de la democracia, su profunda crisis y el insuficiente desarrollo de los nuevos proyectos políticos regionales no han permitido una representación política efectiva de las grandes mayorías populares y la consolidación de la democracia. Lo viejo no quiere morir y bloquea el surgimiento de lo nuevo.
El ejercicio del poder político es elitista y centralista. El modelo económico neoliberal y la persistencia de valores y prácticas autoritarias de las élites en el sistema político nacional han ofrecido escasos espacios y mecanismos de participación para los diversos sectores de la población, lo que ha generado pobreza y exclusión social principalmente en el ámbito rural, es decir, los niveles de desigualdad y exclusión se han incrementado y profundizado a pesar del sostenido crecimiento económico.
La democracia actual no se funda en la calidad de vida y la seguridad ciudadana. La débil voluntad política de los gobernantes para impulsar líneas estratégicas del desarrollo social como la educación, la salud, el trabajo y la seguridad alimentaria ha precarizado la calidad de vida de la mayoría de los peruanos y los ha excluido del desarrollo. Lejos de garantizar la orientación prioritaria del presupuesto nacional en estos rubros, como una efectiva oportunidad de redistribución de los beneficios del crecimiento y del desarrollo, se ha optado por programas sociales de emergencia de baja calidad y de consumo exclusivo para los pobres. Se trata entonces de paliativos que no resuelven los graves efectos de la desigualdad y la exclusión sino más bien los perpetúan y los agravan.
La democracia actual no es capaz de resolver los conflictos sociales. Nuestra democracia no ha desarrollado una institucionalidad inclusiva, transparente, eficaz y justa, capaz de solucionar los conflictos sociales e impedir el despliegue de la violencia social y política. La persistencia y muchas veces preeminencia de formas autoritarias de ejercer el poder y la profundización y masificación de la desigualdad y la exclusión han generado expresiones también crecientes de conflicto y violencia social y política. Es decir, la violencia no es más que la expresión del carácter excluyente y frágil del sistema democrático. Las condiciones de seguridad ciudadana y la seguridad local y nacional son permanentemente cuestionadas. El Estado, al no tener una estrategia integral para transformar los factores estructurales e institucionales que favorecieron el desarrollo de conflictos y expresiones de violencia política y social, genera no solo una democracia débil y una falta de autoridad sino también un círculo vicioso que reproduce la violencia social y política en el país por carecer de institucionalidad democrática.
1.2 La crítica Nacionalista al modelo económico neoliberal
q Las políticas del Consenso de Washington liberalizaron el comercio y los mercados financieros, privatizaron las empresas estatales, flexibilizaron el mercado de trabajo, que deterioró la estabilidad laboral y los salarios, y redujeron el papel regulador del Estado.
El modelo neoliberal mira hacia afuera y afecta a los mercados internos. El régimen neoliberal promovió la competencia entre los países en desarrollo por atraer el capital extranjero mediante el desmantelamiento de los estándares regulatorios e institucionales, cuyo efecto fue deteriorar las condiciones de vida de la población y aumentar la desigualdad y la pobreza. Gran parte de los trabajadores públicos fueron «desempleados» por la privatización, y la presión de la globalización impidió el crecimiento de los salarios de los trabajadores privados. Asimismo, la reducción del gasto público afectó la calidad de la educación y, por lo tanto, la calificación y capacitación de los profesores. La consecuencia ha sido situar en los mercados externos la fuente de generación de demanda e ingresos para sostener el crecimiento.
El modelo neoliberal se basa en el cholo barato. El régimen neoliberal, en el contexto del mercado de trabajo desregulado, también promovió un crecimiento liderado por las exportaciones, dejando de lado el desarrollo enraizado en el crecimiento de los mercados internos. Este estilo de crecimiento no solo tiene débiles conexiones con el resto de la economía sino que exacerba la desconexión de la economía moderna con la geografía y la demografía del país. Por estas razones, tiene una proclividad a la crisis y no genera crecimiento económico sostenido. Mientras la presión de la globalización impide el crecimiento de los salarios de los trabajadores privados, buena parte de los trabajadores públicos fueron «desempleados» por la privatización. Asimismo, la reducción del gasto público afectó la calidad de la educación y, por lo tanto, la calificación y capacitación de los trabajadores.
El modelo neoliberal no genera articulaciones al interior del país. Bajo este régimen no se puede construir una economía nacional de mercado que conecte a los pueblos excluidos y olvidados de la costa, sierra y selva, con la participación de todos con iguales derechos y deberes. Es decir, construir las bases materiales y económicas para el desarrollo de la nación, sin el racismo y la desigualdad social que nos separan, y con estabilidad política, basada en reglas de honradez y eficiencia en el ejercicio de la función pública.
q Desde sus orígenes, el sueño de los países de la región ha sido la creación de una gran patria latinoamericana. Este sueño, al cual no podemos ni debemos renunciar, ha vuelto a frustrarse con el neoliberalismo.
El modelo neoliberal sustituyó la integración por más comercio. Las políticas que se derivaron del Consenso de Washington coincidieron con los sectores económicos internos vinculados con intereses de empresas transnacionales. Estos sectores nunca entendieron la integración regional como una integración de pueblos y un mecanismo para conseguir nuestro desarrollo industrial y también mejores condiciones de negociación con los países desarrollados y las empresas transnacionales, a fin de insertarnos soberanamente en el mundo globalizado. Desde la perspectiva de esos intereses, se pensó que era simplemente aumentar el comercio internacional y abrir nuestros mercados. En este contexto, la integración resultó en una inserción (que no nos ha beneficiado) a mercados de países ya industrializados, como EE.UU., y a un mercado mundial dominado por los monopolios y las transnacionales, en vez de ser, primero, una asociación con nuestros vecinos y luego con el resto de países de la región y del mundo. La propuesta neoliberal, en la práctica, impidió la creación de un bloque regional al no considerar que los espacios regionales, en especial el andino, sean para nosotros mercados internos ampliados y verdaderas plataformas de lanzamiento para que nuestros productos manufacturados compitan en mejores condiciones en el mercado mundial. En realidad, la integración neoliberal, además de demostrar el carácter antinacional de nuestras élites, trajo más pobreza, desigualdad y destrucción de nuestro medio ambiente al utilizar el mercado de trabajo, es decir al cholo barato, como el elemento fundamental para el logro de una supuesta competitividad internacional junto con la subordinación del tema ambiental al comercio libre.
El regionalismo abierto es funcional al modelo neoliberal. En lugar de la visión integradora de la nación andina y sudamericana se impuso la visión comercial de la integración. El regionalismo abierto se hizo funcional a las reformas neoliberales. Se dejaron de lado las políticas de desarrollo (diseño de políticas económicas comunes a nivel de la región o de la CAN , o las posibilidades de coordinación productiva entre países), las orientadas a la integración social, política y ambiental, y la forma soberana de participar en la globalización.
Los tratados comerciales puestos de moda por el neoliberalismo son asimétricos. Los tratados de Libre Comercio (TLC), la apertura comercial indiscriminada, la reducción unilateral de aranceles y el liderazgo de las exportaciones en el crecimiento económico muestran subordinación a las transnacionales. Se convirtieron en las piezas clave de una progresiva desnacionalización de nuestra economía. El acuerdo comercial Perú-EEUU no es un Tratado de Libre Comercio, sino un acuerdo asimétrico entre un país desarrollado y grande, que subsidia sus productos, y un país poco desarrollado y pequeño. Si la liberalización del comercio nos pone en desventaja, el TLC las profundiza en beneficio de EEUU. Entre sus aspectos más cuestionables se encuentran los acuerdos sobre propiedad intelectual, conocimientos tradicionales, cultura, educación y salud, tratamiento preferencial a las inversiones extranjeras, aceptación de los subsidios a la producción agrícola de EEUU y negativa a la imposición de aranceles compensatorios por parte de Perú.
La actual apertura al mundo es dependiente y subordinada. El supuesto interés de los gobiernos peruanos por la integración −en especial, el de Alan García, que ha enterrado definitivamente las tesis de Haya de la Torre sobre la gran patria latinoamericana− fue contradicho por la subordinación de nuestra política exterior a la de los EEUU, por la oposición abierta a los procesos de cambio que hoy se viven en América Latina y, en especial, en la región andina. Al aceptar y promover los acuerdos bilaterales, el gobierno aprista ha optado por la peor forma de negociación, pues la mejor es en los foros multilaterales. Nuestra apertura al mundo no puede ser un medio para acelerar una inserción dependiente y subordinada al actual proceso de globalización, menos para sabotear, como hoy se hace, los procesos de integración regional y subregional, o de creación de organismos como UNASUR, o permitir el desarrollo del crimen organizado, como el narcotráfico y otras actividades ilícitas, sino más bien debe promover un nuevo tipo de vecindad, primero con los países andinos y latinoamericanos y luego con el resto del mundo sobre la base del respeto mutuo, la defensa de nuestra independencia y soberanía, la no injerencia en los asuntos internos, el pluralismo ideológico y político, el multilateralismo y el desarrollo de una activa política exterior para aumentar nuestra capacidad de negociación internacional. La política exterior y la integración deben ser palancas fundamentales para consolidar la democracia, lograr nuestro desarrollo nacional y crear una auténtica comunidad de pueblos y naciones andinas y latinoamericanas.
Todo esto tiene que cambiar.
1.3 El nacionalismo y el sentido de la Gran Transformación del país
1.3.1. Más sobre el diagnóstico: desigualdad y desarticulación
q La desigualdad y desarticulación económica y social impiden al país constituirse en una nación o comunidad política de ciudadanos libres y con iguales derechos.
a) La economía, la geografía y la demografía del país están desconectadas o desarticuladas.
El 24.7% de los peruanos vive en áreas rurales, y en estas áreas la población pobre supera el 65%, mientras los pobres extremos representan el 40.6%.
El 11.6% del área geográfica del país corresponde a la costa, el 28.1% a la sierra y el 60.3% a la selva. La costa concentra el 52% de la población (29% en la capital, Lima Metropolitana, y 23% en el resto de la costa), un 35% vive en la sierra y un 13% en la selva.
Cerca del 46% del PBI se genera en el departamento de Lima. En Arequipa, La Libertad , Piura, Áncash e Ica se produce el 20%.
El 53% de la producción manufacturera, el 47% de la producción de servicios gubernamentales, el 45.5% de la producción de la industria de la construcción y el 67% de la producción de otros servicios se concentran en el departamento de Lima.
El aparato productivo es tecnológicamente heterogéneo y desarticulado. La minería no está articulada a las actividades de transformación y estas tampoco se articulan con la agricultura. El modelo primario exportador ha dado lugar a un proceso de terciarización de la economía. Cerca del 72% de la PEA se encuentra en las actividades terciarias o de servicios y estas actividades generan el 61% del PBI.
b) La desigualdad de ingresos y de acceso a servicios sociales básicos es la otra cara de la desarticulación o desconexión:
Aproximadamente el 77% de la PEA trabaja en empresas de 1 a 10 trabajadores, donde el ingreso promedio mensual no supera los 650 soles. El modelo primario exportador reproduce la informalidad y la baja productividad en este amplio sector de pequeñas empresas.
El ingreso per cápita anual (según la ENAHO 2007) en la zona rural es de US$ 977, mientras que en Lima es de US$ 3,258 y en el resto urbano es de US$ 2,295. En el caso de la sierra rural este ingreso asciende a solo US$ 815. Los ingresos totales en las zonas rurales equivalen a la mitad del valor de los ingresos totales de los hogares a nivel nacional.
Todos los hogares rurales, tanto pobres como no pobres, presentan un bajo nivel de acceso a servicios públicos y privados, y más del 60% se dedica a actividades agropecuarias.
Un poco más del 30% de hogares del país no tienen acceso a red pública de agua: el 65% en Loreto, el 65.7% en Ucayali y el 51.5% en Puno.
El 30.1% de los hogares peruanos no tiene acceso a la electricidad: el 68.1% en Cajamarca, el 61.3% en Huánuco y el el 56% en Amazonas.
Cerca del 54% de la población no tiene acceso a desagüe y 63.4% de la población tiene todas las necesidades básicas insatisfechas (agua, desagüe y electricidad).
Finalmente, la distribución funcional del ingreso se ha hecho más desigual. En el año 1991, las remuneraciones representaban el 30.1% del ingreso nacional y el 52.7% correspondía al excedente de explotación (que básicamente son las ganancias netas de depreciación). En el año 2007 la participación de las remuneraciones bajó a 21.9% y la del excedente de explotación subió a 61.9%.
1.3.2. El significado del nacionalismo
q La desigualdad y desarticulación económica y social hacen inviable el futuro del país como nación. Es preciso, por lo tanto, cambiar radicalmente esta situación para generar igualdad de oportunidades y de acceso a la justicia, educación, salud y los servicios básicos.
El dominio neoliberal transnacional se impuso en una sociedad heterogénea, con desigualdad social, económica y política, y donde el Estado no llega a importantes áreas demográficas y geográficas. El Estado ha sido tomado por el poder económico y no responde a las necesidades del desarrollo nacional. El modelo neoliberal reproduce la desigualdad, la desarticulación y el subdesarrollo.
El modelo neoliberal, siguiendo la lógica de la globalización, hace énfasis en los mercados externos. Esta versión no democrática de la modernización del aparato productivo apostó por la liberalización del comercio exterior y por un crecimiento exportador, y dejó de lado el desarrollo enraizado en la expansión de los mercados internos y en la multiplicación de los empleos e ingresos. El neoliberalismo menoscabó la soberanía y la capacidad integradora del Estado, con lo cual debilitó aún más el progreso de la comunidad política territorializada al excluir a poblaciones provincianas enteras de la costa, sierra y selva del país.
q El nacionalismo es una reacción programática contra esta modernización excluyente. Se concibe, entonces, como un programa político de construcción de un Estado-nación. Por lo tanto, es una propuesta de cambio radical de un modelo que depreda los recursos naturales, que violenta la legalidad y la democracia, y no genera desarrollo.
Como programa político, el nacionalismo significa no solo el proceso de construcción de una identidad nacional −para que el Estado-nación se convierta en el espacio de la vigencia de la democracia y los derechos ciudadanos−, sino también la conquista de la soberanía (condición y sustento de la identidad y dignidad nacionales) para valorar la cultura, historia y para la gestión autónoma de la política y de la economía de mercado. Esto tiene que ver con el uso racional y soberano del territorio y sus recursos para llevar a cabo el objetivo de desarrollo nacional.
1.3.3. Las propuestas para la Gran Transformación del país
a. Proponemos moralizar la política y combatir la corrupción.
Situación
La corrupción se ha convertido en parte del sistema político y de gobierno. El pueblo legitima a sus gobernantes mediante su voto, pero los elegidos gobiernan en función de los intereses de minorías económicas que no han sido elegidas por el voto popular. Con este ejercicio corrupto de la función de gobierno se asegura la reproducción de sus intereses, y se perpetúan la desigualdad y la exclusión. La propuesta gubernamental del voto facultativo es un ejemplo de esta práctica corrupta.
Pocos impuestos y mercado libre para los grupos de poder económico es parte de la ideología del actual sistema político y de gobierno. Los grupos de poder eluden su responsabilidad tributaria frente al Estado, y el Estado elude su responsabilidad de proporcionar servicios básicos de calidad a la mayoría de la población (educación, salud, electricidad, agua y desagüe).
Acciones de política
Transformaremos el modo de hacer política poniendo en práctica la justicia y «el respeto de cada uno al derecho de todos». Vamos a restituirle a la política el carácter de instrumento de la justicia.
Haremos de la política una acción de servicio social y no de provecho propio. Apelaremos siempre a lo que nos une como peruanos para desarrollarlo y enriquecerlo. Y lo que nos une debe basarse en la noción del bien común, es decir, en el convencimiento de que los intereses de unos peruanos están ligados a los intereses de los demás. Convertiremos la noción del bien común en un compromiso nacional, así será más fácil distribuir entre todos los peruanos los frutos del crecimiento y la prosperidad.
Moralizando la política bloquearemos la corrupción. Dirigiremos una cruzada nacional para sancionar a los corruptos, a los funcionarios que roban, para recuperar la autoestima nacional. La conducta de los políticos, de los funcionarios públicos y de los contratistas del Estado debe guiarse por el objetivo de bienestar de todos. La lucha anticorrupción debe ser parte de un contrato social para construir en paz la nación.
b. Proponemos construir nación (comunidad política) y un nuevo Estado como instancia unitaria y suprema de todo el pueblo
Situación
El Estado no llega a todos, es excluyente e impide construir nación. La mayoría de peruanos carece de un Estado que los represente y los incluya. No hay servicios sociales básicos para parte importante de la población. El Estado es incapaz de atender las demandas de salud, educación, transporte, justicia y seguridad; además, los servicios que provee no son de calidad.
El Estado no es nacional ni democrático, ni defensor de los derechos ciudadanos. Ha dejado de ser para todos los peruanos, es centralista, promueve la desnacionalización de los recursos y beneficia a las transnacionales y los grandes grupos económicos. No es promotor del desarrollo, ni regulador de la economía ni defensor de los derechos ciudadanos y humanos.
Acciones de política
Construiremos una nación para todos. Construiremos una comunidad política territorializada, una «comunidad cívica de ciudadanos iguales en derechos y obligaciones que habitan en un territorio determinado». Es decir desarrollaremos nuestra identidad nacional, con respeto por la diversidad racial y étnico-cultural, y fomentaremos la interculturalidad y la pluralidad.
Transformaremos al Estado con una nueva Constitución. El Estado será promotor del desarrollo, regulador de la economía de mercado y proveedor de servicios sociales básicos (educación, salud, seguridad social, agua y desagüe) con políticas públicas que tengan alcance universal. Se restablecerá el derecho preferencial de los peruanos en la gestión, explotación y usufructo de los recursos naturales de la nación, en especial sus fuentes de energía. Una nación que no controla sus fuentes de energía no controla su futuro. Se promoverá activamente las inversiones en infraestructura y el desarrollo del mercado de capitales para generar una economía nacional de mercado. Finalmente, la igualdad de los ciudadanos ante la ley y el ejercicio pleno de la libertad supone peruanos libres de la necesidad y el miedo. Por lo tanto, el Estado garantizará la satisfacción de las necesidades básicas (alimentación, vivienda, alcantarillado, electricidad, salud, educación para los hijos), requisito indispensable para el ejercicio de la libertad. Con este fin se emprenderá una profunda reforma fiscal que le permitirá al Estado disponer de mayores recursos para emprender programas sociales de carácter universal.
Transformaremos la institucionalidad del Estado con garantías y contrapesos, clara separación de poderes y nueva regionalización transversal que abarque las tres regiones del país, para hacerlo más controlable y, por tanto, democrático, o que permita el ejercicio de la democracia republicana. Se establecerá un Estado laico y social de derecho descentralizado o regionalizado; se precisarán los fundamentos de la plena independencia de los poderes del Estado y de los órganos de control; se introducirá la renovación por tercios del Congreso de la República a mitad del periodo gubernamental, eliminando la inmunidad parlamentaria absoluta; y, se establecerá un sistema de justicia autónomo y universal.
El Estado fortalecerá los espacios públicos, dejando de ser propiedad de pocos para servir a todos los peruanos. La salud y la educación dejarán de ser lucrativos negocios que excluyen a las mayorías del país. Por mandato constitucional se impulsará un sistema de universidades regionales con programas de ciencia y tecnología para fomentar el desarrollo industrial regional, financiadas con las concesiones mineras y energéticas al capital extranjero. Finalmente, se promoverá un pacto entre los trabajadores y las empresas para erradicar definitivamente la pobreza y el subempleo, mediante la creación de oportunidades de trabajo, y no con programas de asistencia social, pues el trabajo no solo proporciona independencia e ingresos, sino también aporta paz social, dignidad individual y oportunidades de desarrollo de las personas.
c. Proponemos practicar la democracia republicana en el ejercicio de la función de gobierno.
Situación
Los gobiernos elegidos por el pueblo no respetan los derechos ciudadanos. La democracia es débil e incompleta y hay una profunda crisis de la institucionalidad política. El poder político ha sido coartado por los poderes fácticos y por los grandes grupos económicos, tanto nacionales como extranjeros, que nadie elige, nadie controla y nadie fiscaliza. Se gobierna sin respeto a los derechos ciudadanos, a la separación de poderes, al orden constitucional, como exige una democracia republicana.
Hay una profunda crisis de representación política. El Ejecutivo, el Poder Judicial y el Legislativo han perdido legitimidad y credibilidad. El presidente gobierna sirviendo a los «lobbies» económicos y reprimiendo las justas protestas sociales. El Congreso es un poder desprestigiado, divorciado de los intereses nacionales, regionales y provinciales, y está dominado por el oportunismo y los tránsfugas. Por otro lado, los partidos políticos requieren una profunda renovación para constituirse en verdaderos representantes de los diferentes sectores sociales y garantes de la democracia.
La democracia actual no se funda en la calidad de vida y la seguridad ciudadana. La débil voluntad política de los gobernantes para impulsar líneas estratégicas del desarrollo social como la educación, la salud, el trabajo y la seguridad alimentaria ha precarizado la calidad de vida de la mayoría de los peruanos y los ha excluido del desarrollo.
Acciones de política
Promoveremos la práctica de una forma republicana de gobierno, con mecanismos explícitos de evaluación y control constitucional de los gobernantes. La democracia por sí sola no garantiza la vigencia plena de los derechos civiles, sociales, políticos y humanos. Es el modo de elegir gobernantes y representantes del pueblo; por lo tanto, la democracia es solo un proceso legitimador. Acercaremos el Estado a las zonas pobres y desarticuladas, fortaleceremos el sistema de partidos políticos y ampliaremos los mecanismos de participación en el ámbito local, regional y nacional; eliminaremos el voto preferencial y se garantizará igualdad de oportunidades para hombres y mujeres; y, promoveremos el respeto irrestricto y el ejercicio pleno de los derechos humanos por todos los peruanos.
Para que todo esto sea posible, se requiere poner en práctica la democracia republicana, es decir, un sistema de elección democrático y un modo de gobernar sujeto a la Constitución , o con la Constitución. Penalizaremos los gobiernos inconstitucionales y estableceremos mecanismos de evaluación de los informes presidenciales con apego a las normas.
d. Proponemos construir un nuevo modelo de desarrollo basado en una economía nacional de mercado abierta al mundo.
Situación
Ni la industrialización sustitutiva de importaciones ni el modelo primario exportador neoliberal, ambos como procesos modernizadores, integraron al país. La construcción de la nación, en los países del centro, estuvo vinculada al progreso industrial y al desarrollo del Estado. En nuestro país, la industrialización dejó de lado el desarrollo de los mercados internos y buscó expandirse integrándose a las economías y mercados de otros países. La economía moderna quedó así desvinculada de la demografía y geografía, y subordinada, como lo fue nuestra cultura, a una dinámica externa que no toma en cuenta a las mayorías. Tampoco ayudó a crear ciudadanía, porque no integró al país.
El modelo neoliberal también mira hacia afuera y descuida el desarrollo de los mercados internos. El neoliberalismo promovió la competencia entre los países en desarrollo por atraer el capital extranjero mediante el desmantelamiento de los estándares regulatorios e institucionales, cuyo efecto fue deteriorar el medio ambiente y las condiciones de vida de la población y, aumentar la desigualdad y la pobreza. Gran parte de los trabajadores públicos fueron «desempleados» por la privatización, y la desregulación del mercado de trabajo junto a la presión de la globalización impidió el crecimiento de los salarios de los trabajadores privados. Asimismo, la reducción del gasto público afectó la calidad de la educación y, por lo tanto, la calificación y capacitación de los trabajadores. Con bajos costos y calidad de la mano de obra, el crecimiento fue liderado por las exportaciones, dejando de lado el desarrollo enraizado en el crecimiento de los mercados internos. Este estilo de crecimiento exacerbó la desconexión de la economía con la geografía y la demografía del país.
Acciones de política
Forjaremos un nuevo modelo de desarrollo sobre la base de la construcción de una economía nacional de mercado, que articule la costa, la sierra y la amazonía del país. Esto significa fomentar mercados locales y regionales internos, para que se desarrolle un mercado nacional y para terminar con la segmentación productiva y la discriminación económica y social del país. Esta es una estrategia de crecimiento desde adentro y al mismo tiempo hacia afuera. Cuando se desarrollan y expanden los mercados internos, es posible aumentar sostenidamente la productividad y, por lo tanto, fortalecer la competitividad de la economía en los mercados internacionales. El progreso de los mercados internos, de los espacios regionales de todo el país es una tarea que compromete a las empresas nacionales de la industria, agroindustria, pesca, de las minas y del agro. Parte fundamental de esta tarea es la transformación de nuestras materias primas en productos acabados, en nuevos valores agregados para hacer crecer nuestros mercados internos y diversificar las exportaciones.
La inversión privada nacional es fundamental para construir una economía nacional de mercado. Mientras en el modelo neoliberal la inversión extranjera tiene un papel dominante, en el desarrollo de una economía nacional de mercado este papel le corresponde a la inversión privada nacional. Pero para que esta inversión tenga una orientación a escala nacional se requiere eliminar las restricciones de mercado y de financiamiento que enfrenta. La restricción de mercado se supera con inversiones en infraestructura (puertos, almacenes, carreteras, vías férreas, saneamiento, electricidad, telecomunicaciones y educación), con un nuevo enfoque de regionalización y de ocupación del territorio nacional. Estas inversiones son imprescindibles para conectar la economía con la geografía y demografía del país. Por su parte, la restricción de financiamiento se supera al desarrollar el mercado interno de capitales en soles, con un marco regulatorio que facilite el financiamiento de las inversiones productivas privadas de pequeñas y medianas empresas, individualmente o en asociación. Infraestructura económica y social, y mercado de capitales en moneda nacional son los dos pilares del crecimiento de la inversión privada local, y su orientación en actividades y circuitos económicos que, basados en los recursos naturales, contribuyan a la consolidación de la producción no primaria, en particular la industria como base de la exportación no tradicional y del crecimiento a largo plazo.
La construcción del nuevo modelo de desarrollo requiere de otras acciones de política. Reconstruiremos la capacidad regulatoria del Estado; construiremos un sistema de seguridad (soberanía) alimentaria del país; promoveremos un crecimiento con estabilidad macroeconómica; diseñaremos medidas de adaptación al cambio climático y de seguridad energética; cambiaremos la matriz energética, y adoptaremos políticas precisas de protección del medio ambiente que busquen el equilibrio entre la protección sensata de nuestros recursos naturales y las exigencias de la modernización económica del país.
e. Proponemos mejorar la inserción del país en la comunidad internacional.
Situación
El modelo neoliberal sustituyó la integración por más comercio. Los sectores que impulsaron las políticas neoliberales nunca entendieron la integración regional como una integración de pueblos y como un mecanismo para conseguir nuestro desarrollo industrial y también mejores condiciones de negociación con los países desarrollados y las empresas transnacionales, para insertarnos soberanamente en el mundo globalizado. Desde la perspectiva de esos intereses, se pensó que integración era simplemente aumentar el comercio internacional y abrir nuestros mercados.
El modelo neoliberal se convirtió en el eje de la política exterior del país. El sesgo del gobierno hacia el modelo neoliberal impidió la creación de un bloque regional, en especial el andino, como parte de una estrategia de mercados internos ampliados para que nuestros productos manufacturados compitan en mejores condiciones en el mercado mundial. En lugar de una visión integradora de la nación andina y sudamericana se impuso la visión comercial de la integración.
El regionalismo abierto es funcional al modelo neoliberal. El regionalismo abierto se hizo funcional a las reformas neoliberales. Se dejaron de lado las políticas de desarrollo (diseño de políticas económicas comunes a nivel de la región o de la CAN o las posibilidades de coordinación productiva entre países), la forma soberana de participar en la globalización y las políticas orientadas a la integración social, política y ambiental, este último se subordinó al comercio libre.
Los tratados comerciales son asimétricos. Los tratados de Libre Comercio (TLC) se convirtieron en piezas clave de una progresiva desnacionalización de nuestra economía. El acuerdo comercial Perú-EE.UU. no es un Tratado de Libre Comercio, sino un acuerdo asimétrico entre un país desarrollado y grande, que subsidia sus productos, y un país poco desarrollado y pequeño. Si la liberalización del comercio nos pone en desventaja, los tratados comerciales las profundizan. Entre los aspectos más cuestionables de estos tratados se encuentran los acuerdos sobre propiedad intelectual, conocimientos tradicionales, cultura, educación y salud, tratamiento preferencial a las inversiones extranjeras, aceptación de los subsidios a la producción agrícola de EE.UU. y negativa a la imposición de aranceles compensatorios por parte del Perú, etc.
Acciones de política
Promoveremos acuerdos comerciales que favorezcan la industrialización y el desarrollo del agro y de la agroindustria. La política comercial debe ser consistente con la política de industrialización. El comercio exterior es bueno para el país siempre que sea recíproco y equitativo. La restricción externa que caracteriza al Perú y a todas las economías en desarrollo hace indispensable diversificar nuestras exportaciones. La necesaria apertura del Perú al mundo no debe ser pretexto para consolidarnos como productores y exportadores de materias primas no elaboradas. Esto requiere, entre otras medidas, el manejo adecuado del tipo de cambio real para mantenerlo estable y competitivo.
Promoveremos el comercio equitativo. La equidad y la protección de los débiles no deben subordinarse a la competitividad comercial como ocurre con la tesis Cepalina del regionalismo abierto que se hizo funcional a las reformas neoliberales. La desregulación del mercado de trabajo no será más el elemento fundamental para el logro de la competitividad ni se subordinará más el tema ambiental al comercio libre. Se promoverá la protección de los trabajadores, el derecho a formar sindicatos, la prohibición del trabajo infantil, la mejora de estándares medioambientales y la eliminación de los subsidios gubernamentales a las exportaciones.
De la actual visión comercial de la integración volveremos a una visión integradora de mercados. La integración latinoamericana, en especial la integración andina, servirá para promover un nuevo tipo de relaciones entre países a nivel global. Fomentaremos la integración entre países, en especial entre los andinos, con políticas orientadas a reducir la desigualdad, a fortalecer la relación entre sectores, público y privado, y a promover el desarrollo de la ciencia y la tecnología.
Promoveremos una nueva política exterior. Los principios orientadores de esta nueva política serán el reconocimiento de las aspiraciones legítimas de otros pueblos, el respeto a la autodeterminación de todos los pueblos, y el consenso internacional para enfrentar las amenazas transnacionales en el medio ambiente, la salud y el trabajo.
| <> | Construir nación y un Estado pluricultural | <>
La gran transformación que implica un nuevo proyecto nacional con horizonte de largo plazo requiere que el pueblo peruano ejerza su poder constituyente. Es decir, que se convierta en una mayoría política capaz de autogobernarse y gobernar el país. Ello incluye una nueva Constitución, una democracia más representativa, participativa y transparente, la reforma del sistema político, de los poderes públicos y de los instrumentos de gestión del Estado, en especial del planeamiento estratégico y la descentralización del país.
Aspiramos a construir una comunidad política plural y una república democrática, descentralizada y pluricultural mediante la integración y participación de todos los peruanos en la transformación social y el desarrollo nacional. La interculturalidad y la participación son los principios rectores de la política del Estado nacional, permitiendo el diálogo abierto, democrático y horizontal entre las diversas culturas y grupos sociales.
La transformación del Estado para la construcción de la nación y una república democrática, pluricultural y descentralizada debe partir del reconocimiento que:
1. El Perú es una sociedad multicultural compleja: multiétnica en la sierra de quechuas y aymaras y en la selva. Todo ello exige una mejor forma de integración reivindicando derechos.
2. El Perú necesita una nueva Constitución que tenga como objetivos no solo cancelar la impuesta por la dictadura fujimorista (para instaurar la economía y el Estado neoliberales y para arrebatar sus derechos a los trabajadores), sino también reconocer y otorgar representación política a la comunidad multicultural del Perú para acabar con la herencia colonial.
- El Perú necesita una reforma política para consolidar la democracia. El sistema electoral, la ley de partidos y la forma de gobierno tienen que ser reformados para mejorar el desempeño y la calidad de la democracia.
- El Perú como país democrático requiere un Estado soberano y autónomo (con respecto a las clases dominantes y a los poderes extranjeros) y al servicio de todos los peruanos. Ello requiere organizarlo sobre la base de una vasta coalición democrática de los empresarios nacionales, las clases medias y las clases populares que le den sustento y estabilidad.
- El Perú requiere una reforma tributaria que ensanche la base impositiva, que obligue a pagar más a los que más tienen y que combata la evasión y la elusión tributaria.
6. El Estado peruano necesita establecer e institucionalizar la carrera pública de los funcionarios del Estado e impulsar el desarrollo de una eficiente gerencia pública para que realicen una gestión de calidad.
- El Estado tiene que desplegar políticas públicas, especialmente las políticas sociales (educación, salud y seguridad) de calidad, que lleguen a todo el territorio y cubran a todas las clases sociales. El Estado debe desplegar una eficacia burocrática y una efectividad legal.
- El Perú requiere de transparencia en la estructura del Estado y en la gestión de las políticas públicas, salvo las cuestiones que tienen que ver con la seguridad nacional. Las instituciones del Estado y las políticas tienen que estar sometidas al control horizontal, vertical y social para evitar la corrupción.
- El Perú requiere de un Estado que promueva la intermediación de los valores éticos entre los medios utilizados y los fines propuestos de política.
2.1. DE LA HERENCIA COLONIAL AL ACTUAL ESTADO NEOLIBERAL Y PREDATORIO
2.1.1. LA HERENCIA COLONIAL
La transformación del Imperio Incaico en el campesinado-indígena actual arranca con el hecho militar de la Conquista. Esta aplastó la voluntad independiente del imperio al explotar las contradicciones nacionales y dinásticas sobre las cuales se erguía su incipiente unidad. La Colonia no hizo sino usufructuar el triunfo militar de los conquistadores. El derecho predial de la conquista y la inserción forzada de la sociedad andina en el mercado internacional fueron los pilares sobre los cuales ésta se organizó como sociedad feudal-colonial y constituyeron, al mismo tiempo, las palancas principales que la impulsaron a transformarse en campesinado feudal-colonial. La residencia forzada en las reducciones, el establecimiento de las encomiendas, el servicio de la mita, la existencia de los repartimientos, la apropiación privada de las tierras y el pago del tributo provinieron del derecho predial de la conquista. En virtud de ello, el derecho andino quedó prácticamente derogado y la sociedad andina se convirtió en una sociedad políticamente oprimida y económicamente explotada. Ella se vio asimismo forzada por la opresión colonial a ingresar al sistema mercantil europeo y a organizar la economía en función de las necesidades de dicho sistema. Quedó de esta manera sellado el carácter extravertido de la economía peruana.
Derrotada la resistencia incaica, la conquista cedió el paso a la organización colonial. La administración colonial superpuso dos sociedades económico, racial y culturalmente opuestas al adecuar la sociedad andina a las necesidades de la metrópoli española. Esta se apropió de los recursos naturales y de las fuerzas productivas autóctonas sin aportar el progreso y desarrollo que la humanidad había logrado hasta entonces e introdujo estructuras, procesos e instituciones arcaicas propias de la sociedad feudo-mercantil de la España de esa época. La coexistencia de ambos mundos contrapuestos y el dominio de la metrópoli sobre el mundo andino establecieron los vasos comunicantes a través de los cuales España succionaba los recursos y los excedentes de la sociedad andina.
En resumen, la opresión colonial fue el canal político a través del cual discurrió la explotación social de la gran masa indígena, cuyo excedente y cuya obediencia fueron encauzados a través del nexo social de los curacas. Los pilares económicos que la opresión colonial organizó y sobre los cuales ella misma reposó fueron la renta territorial obtenida a través de la explotación feudal de la enorme masa indígena y de la esclavitud de los negros africanos, y el interés comercial incrementado por el control absoluto del comercio y del transporte mediante la Casa de Contratación de Sevilla. El corazón de la renta territorial colonial, a pesar de sus vaivenes, fue la extracción de metales preciosos a cuyo predominio se subordinó el desarrollo de la agricultura, la cual, sin embargo, contrariamente a la organización de la minería en pequeñas y medianas empresas, se constituyó desde sus inicios en grandes latifundios. El predominio de las actividades mineras implicó el dominio económico de la sierra, particularmente de la sierra sur sobre la costa que, por albergar a los centros de administración colonial y de vinculación con la metrópoli, pudo contrarrestar dicho predominio. El feudalismo colonial peruano, cuyo epicentro radicó en la sierra, fue, pues, predominantemente minero y sentó las bases del Perú como país productor de materias primas e importador de bienes manufacturados.
2.1.2. LA INDEPENDENCIA NO ACABÓ CON LA MENTALIDAD COLONIAL
La crisis que condujo a la independencia de América estuvo motivada tanto por los problemas políticos de la metrópoli generados por la invasión napoleónica (1808) que dio lugar a la Constitución de Cádiz, lo que a su vez le creó dificultades por mantener la sujeción de sus colonias, como por las demandas políticas y económicas de los criollos (reducción de cargas fiscales, libertad para comerciar con Europa y América del Norte, entre las más importantes). El ciclo de las guerras de Independencia se inició en 1810 y concluyó en 1824, tiempo suficiente como para que el pacto colonial que había ligado los intereses de la monarquía con los terratenientes y comerciantes de América se descompusiera y obligara a su redefinición. Pero este conflicto fue mucho más una guerra civil entre criollos realistas y patriotas (según la denominación de la época) que una guerra internacional entre Estados, y mucho menos una guerra de liberación nacional. Más de una década de enfrentamiento en los campos de batalla muestran cómo las familias se fracturaron o, según las incidencias bélicas, cambiaban de bando incluso más de una vez.
Las nuevas repúblicas en su mayoría no estaban en condiciones de rehacer pactos estables para el régimen de gobierno de los primeros años posteriores a la Independencia. La anarquía y las guerras civiles, declaradas o larvadas, continuaron durante décadas. Las luchas entre intereses locales, entre familias poderosas que competían por el poder, dificultaron el proceso de ocupación del poder que España había dejado vacante. La demora en la resolución de ese conflicto básico retardó la recuperación del orden institucional que reclamaban los negocios.
Por otro lado, la transformación de la sociedad andina en campesinado feudo-colonial culminó militarmente con la derrota del movimiento nacional indígena y particularmente con la derrota de la rebelión de Túpac Amaru luego de la cual fue destruida la clase dirigente indígena. Sin base económico-territorial y sin clase dirigente, el movimiento nacional-indígena perdió toda su vitalidad y sobre su derrota surgió y triunfó el movimiento nacional criollo que abrió el camino a la opresión de las nacionalidades indígenas identificadas con el campesinado pobre durante la república. Minado en su base económico-territorial y destruido su vértice político dirigente por la derrota de Túpac Amaru, el movimiento nacional indígena se fue apagando lentamente. El cuarto ciclo de ese movimiento (1812-1814) expresa esta peculiaridad. Se produjo como punto terminal del movimiento nacional indígena que había perdido ya toda su fuerza y su vitalidad, a pesar de que en él se articuló un movimiento mestizo provinciano con la masa indígena. La derrota de Pumacahua y de los hermanos Angulo terminó con el largo período del movimiento nacional indígena. Con la derrota del movimiento nacional indígena, el movimiento independentista perdió su carácter democrático, su fuerza social y su filo revolucionario. Sobre su derrota se levantó el anémico movimiento nacional criollo, ambiguo, minoritario, elitista y predominantemente urbano.
Los criollos, mayoritarios dentro de los blancos, social y políticamente se ubicaban en la aristocracia criolla y en la clase media liberal. La aristocracia criolla, rural, burocrática y comercial prefería la seguridad colonial a la revolución nacional y no estaba dispuesta a sacrificar su predominio social por la lucha independentista. Su actitud conservadora estaba determinada más por la lealtad a la corona que por miedo a la revolución social. En lugar de tomar fuerza del movimiento nacional indígena, la tímida aristocracia criolla se asustó frente al despliegue antifeudal de las grandes masas indígenas y se replegó en sus intereses económicos privados. Algo semejante sucedió con los liberales. Predominantemente de clase media, ellos preferían la reforma a la revolución. Eran partidarios de la libertad y de la igualdad para los criollos dentro de la estructura colonial. Situados entre los españoles y las masas indígenas, los liberales no constituyeron un movimiento firmemente independentista.
2.1.3. EL REPUBLICANISMO LIBERAL SIN SOCIEDAD BURGUESA
A diferencia de Norteamérica, el Perú y América Latina no recibieron la influencia vigorosa del republicanismo cívico. En el Perú y en América Latina no hemos tenido comunidades políticas republicanas, ni virtud cívica, ni ciudadanías activas, ni gobiernos representativos. Nuestro republicanismo fue más una negación de la monarquía que una propuesta positiva de organización estatal. Las élites gobernantes copiaron con ligeras variantes los diseños institucionales del republicanismo liberal norteamericano de 1787, pero no pudieron copiar obviamente ni su estructura social burguesa ni su cultura política republicana, liberal y democrática. Su estructura social era feudal y su cultura política era patrimonial.
El Estado peruano del siglo XIX no tuvo un definido cuerpo organizativo ni una vertebración institucional. Los intereses públicos no estaban separados de los intereses privados: existía una tensión entre el patrimonialismo de los caudillos y los poderes feudales del gamonalismo. Tampoco tuvo una estructura centralizada: el poder del Estado estaba feudalizado y mantenía débiles vínculos con el caudillismo. Los poderes del Estado eran muy débiles. El Perú del siglo XIX no tuvo una élite vigorosa y unificada ni instituciones políticas y estatales que reemplazaran a las que habían organizado el orden colonial. Los criollos −tanto los aristócratas como los de la clase media− no lograron constituirse en una élite alternativa a la élite colonial, ni tuvieron, por eso mismo, la capacidad de crear las instituciones necesarias que contribuyeran a la organización de una relación directa, centralizada e individualista de la autoridad, y al establecimiento de un orden político estable. Pese a estas limitaciones, las elecciones del siglo XIX cumplieron una función muy importante no solo en el origen legítimo de los gobiernos sino también en la emergencia de la ciudadanía política.
Entre 1821 y 1826 no hubo Estado ni gobierno. Reinaba el caos. Este se mantuvo durante la primera mitad del siglo XIX en medio de guerras civiles y guerras exteriores. En ese contexto el ejército se constituyó en la organización que logró mal que bien mantener la unidad del territorio en un país desconectado del exterior e interiormente fragmentado, balcanizado y refeudalizado. Los actores políticos centrales fueron los caudillos criollos y mestizos que ascendían al poder a través de golpes sucesivos, apoyándose en los militares, buscando alianzas inestables con la aristocracia criolla y rodeándose de intelectuales con orientaciones diversas (republicanos, liberales y conservadores). Hay que anotar, sin embargo, que en la era del guano, el Perú se reconectó con el exterior y emergió una élite comercial exportadora que buscó cambiar el epicentro de la política de los cuarteles a la sociedad civil. Ella organizó las finanzas públicas y diseñó un sistema legal, pero el orden político siguió reposando en la coerción (ejército) y los actores principales siguieron siendo los caudillos. La guerra con Chile interrumpió este proceso de modernización económica, política y estatal.
2.1.4. LAS LUCHAS DEMOCRÁTICAS CONTRA LAS FORMAS DEL ESTADO ANTIDEMOCRÁTICO Y ANTINACIONAL
Hasta mediados del siglo XIX, la inseguridad institucional fue un factor determinante en la marcha de los negocios de la región latinoamericana. La rearticulación de la producción exportadora no encontró los capitales que requería para crecer con vigor y las deudas adquiridas por los Estados latinoamericanos en Londres provocaron grandes dudas sobre la viabilidad económica latinoamericana. La articulación política de los nuevos gobiernos no había dado lugar a formaciones estatales sólidas y estables, dejando el ejercicio del poder en manos de caudillos locales de naturaleza aristocrática que se sustituían unos a otros mediante el recurso a la violencia. En el origen de estos conflictos están las desigualdades económicas regionales que, provenientes de la época colonial, se acentuaron tras la independencia, a causa de la casi absoluta inexistencia de una estructura estatal.
En un acto extraordinario de metamorfosis ideológica, la aristocracia comienza a adoptar el liberalismo económico, entrando en unidad simbiótica con el conservadurismo de origen católico anterior. La influencia inglesa de los negocios de exportación, las tendencias políticas dominantes en el ámbito internacional y la caducidad de los planteamientos autárquicos en economía colaboraron en la mutación ideológica que abrió las puertas al ciclo de reformas liberales que en la mayoría de los países latinoamericanos se llevó a cabo entre 1860 y 1870.
En la primera mitad el siglo XX la política fue recuperada por la oligarquía que gobernó el país en alianza con el gamonalismo, apoyándose en el capital extranjero y en las FF.AA. institucionalizadas. Ella no tuvo interés en reconocer e integrar el mundo andino ni organizar un Estado pluricultural. Se preocupó más bien en negarlo homogeneizándolo a través de la educación en español. La defensa de sus intereses agrario-minero exportadores la llevó a organizar un Estado excluyente, coercitivo y a crear los aparatos burocráticos y el sistema legal necesarios que ayudaran a manejar mejor sus negocios y a su dominio señorial. Nunca le interesó construir un bloque social con las clases populares y organizar un estado hegemónico.
Con el Estado Oligárquico, instaurado en 1895 por la coalición del Partido Demócrata de Piérola y el Partido Civil, pequeñas organizaciones políticas elitistas de entonces, el Perú avanzó hacia una cierta centralización de la autoridad sin lograrla plenamente y promovió una incipiente especialización de algunas de sus instituciones. La oligarquía se abrió tímidamente a una liberalización que se limitaba al campo de las élites, pero seguía manteniendo una muy baja participación política de la población. Ello no obstante, por primera vez en la historia republicana el orden político estuvo en manos de una élite que, pese a sus rasgos señoriales, étnicos, patrimonialistas y a sus compromisos con el gamonalismo, forjó el Partido Civil e impulsó el crecimiento y la especialización de algunas instituciones estatales, entre ellas la profesionalización de las FF.AA.
El Estado Oligárquico fue la forma política e institucional más o menos centralizada que asumió el Estado en la fase capitalista de exportación de materias primas y alimentos cuando ésta estuvo en manos de las élites señoriales. La peculiaridad del caso peruano consistió en que el Estado Oligárquico organizó y combinó la dominación racial, étnica y social de las élites criollas, señoriales y terratenientes sobre una sociedad multicultural cuya mayor parte de la población fue sometida a la explotación social, principalmente por medio de las relaciones de servidumbre y a la discriminación étnica.
La coalición dominante, que organizaba y dirigía el poder del Estado, estaba constituida por la oligarquía criolla y el gamonalismo, en estrecha alianza con el capital extranjero. El Estado oligárquico no logró organizar totalmente el monopolio de fuerza coexistiendo con bandas armadas del gamonalismo. La dominación oligárquica se basaba en la exclusión de las clases populares, especialmente de las campesinas, tanto cholas como indígenas, del conjunto de sus derechos, con tendencia a la exclusión total: social, de género, regional, racial, étnica. Muchas de estas exclusiones fueron «legalmente sancionadas». Las políticas públicas que aplicaba el Estado oligárquico tenían un carácter ortodoxamente liberal, especialmente sus políticas económicas.
La expansión económica de finales del siglo XIX y de la primera mitad del XX generó las condiciones para la aparición de los sectores medios y del proletariado rural y minero, las ciudades crecieron y Lima se desarrolló como región metropolitana que atraía migrantes desplazados de las zonas rurales. El crecimiento dio lugar a un cambio estructural que iba de la economía a la sociedad y que implicaba también cambios en el entramado institucional. Con la crisis de la década de 1930, los nuevos sectores populares, encabezados por la clase media de profesionales, empleados públicos y trabajadores asalariados, maduraban sus propuestas políticas, daban forma a nuevas organizaciones de tipo sindical modernas y se predisponían a promover el cambio.
Desde comienzos del siglo XX, las luchas de los obreros, de los campesinos, de los estudiantes y de las clases medias buscaron la democratización del Estado. A diferencia de otros países (Brasil y Chile) en los que el Estado pasó de la exclusión y la represión a la incorporación de las clases populares movilizadas y a su institucionalización posterior −reconocimiento de derechos y responsabilidades−, en el Perú se mantuvo la exclusión y la represión.
Ante la incapacidad de tomar el Estado desde afuera y democratizarlo, las clases medias, acompañadas por los sectores populares organizados, lo tomaron por dentro y lo invadieron a través de sucesivas incursiones democratizadoras. Estas han tenido lugar en ciertas coyunturas de crisis en donde las élites políticas, económicas y militares se vieron obligadas a mostrar flexibilidad y apertura para abrir un espacio a las clases medias y populares. Estas aprovecharon entonces los canales institucionales para consolidar su posición en la política y para ingresar al Estado, logrando algunos cambios en las relaciones de autoridad como el incremento en la participación política, pero sin lograr la transformación de los rasgos básicos de las relaciones de autoridad del Estado Oligárquico. Los cambios alcanzados tienen que ver, por un lado, con el desplazamiento del gamonalismo de la coalición oligárquica y del poder político, manteniéndolo, sin embargo, como un poder social, aunque debilitado por los movimientos campesinos; y, por otro, con una política estatal más agresiva en el campo de la educación, la misma que estuvo estrechamente asociada al proceso acelerado de urbanización.
Tres han sido las principales incursiones democratizadoras en este siglo.
a. La incursión democratizadora de las tradicionales clases medias y populares dirigidas por el Apra (1931, 1945, 1956).
b. La incursión democratizadora de las nuevas clases medias en cuya dirección estuvieron Acción Popular, la Democracia Cristiana y el Social Progresismo que ingresaron al Parlamento en 1956 y al poder Ejecutivo en 1963.
c. La incursión democratizadora de las clases populares y de las izquierdas radicales que entraron a la Constituyente en 1978, al Parlamento en 1980 y 1985, a los municipios en 1983 y a los gobiernos regionales en 1988. Esta última incursión democratizadora se produjo después de que el Estado Oligárquico fue derribado por las reformas radicales del general Velasco.
Todas las incursiones democratizadoras se han producido en coyunturas de transición democrática de regímenes dictatoriales a regímenes democráticos. Los proyectos políticos imperantes asumieron un carácter populista de inclusión y de democratización. La atención a las demandas populares de mejores servicios estatales en forma de salud pública, educación pública y un marco de seguridad para la vida ciudadana estaba presente en los programas de muchos de los partidos del 30 y de los 50. Esta etapa se identifica por la creciente intervención del Estado en la dirección de los negocios, desde políticas de incentivo a la actividad industrial, hasta la intervención cada vez más acentuada del Estado en el control y gestión de las actividades productivas. El modelo industrialista sustitutivo de importaciones, basado en el crecimiento hacia adentro, permitió altas tasas de crecimiento en las décadas de 1950 y 1960.
Entre 1950 y 1970 se produjo un cambio político de una enorme proyección histórica. El Apra, que había nacido para hacer las grandes reformas antioligárquicas, pasó a ser un partido aliado de la oligarquía, y las FF.AA., que habían sido el firme soporte de ésta, respaldaron e impulsaron las reformas. Las FF.AA. hicieron lo que el Apra pensó hacer y no hizo. Las FF.AA. pretendían, sin embargo, que las nuevas élites empresariales y políticas se colocaran a la cabeza de esas reformas. Ese es el sentido claro del golpe antioligárquico y antiaprista de 1962 y el de la elección de Belaunde en 1963. Ante el fracaso de Belaunde, las FF.AA. asumieron, como institución, el gobierno y el poder del Estado con el golpe del 3 de octubre de 1968.
A través de profundas reformas estructurales, de las cuales la reforma agraria fue sin duda la más importante, el gobierno militar liquidó a la oligarquía y al gamonalismo, puso límites a la dominación norteamericana, organizó un bloque nacional-popular, ofreció mejores condiciones de vida a las clases populares y reconoció a los indios y a los cholos.
El gobierno militar impulsó las reformas más importantes que acabaron con el Estado oligárquico-patrimonial, pero no logró construir un Estado plenamente moderno y eficaz. Concentró toda la autoridad en el Estado; amplió el dominio burocrático a través de la creación de varios ministerios; modernizó y reforzó el poder de las FF.AA.; descabezó y reformó el poder Judicial; ensanchó el campo de la ciudadanía (al eliminar la servidumbre rural) y desplegó agresivas políticas sociales y culturales. Emprendió asimismo una audaz reforma educativa que amplió la cobertura pero no mejoró su calidad. Pese a estos cambios estatales importantes, el gobierno de Velasco no logró construir una burocracia: racional, eficaz, objetiva, impersonal. Tampoco logró que la ley llegue a todo el territorio. Las instituciones estatales no lograron funcionar con coherencia y eficacia, como toda burocracia moderna. El Estado velasquista no logró forjar, sin embargo, una élite tecnocrática de primera calidad que fuera capaz de elaborar un agresivo proyecto de desarrollo industrial y de comprometer a las élites empresariales a realizarlo.
Los efectos de las profundas reformas realizadas por la primera fase del gobierno de las Fuerzas Armadas y las contrarreformas, como la parcelación de tierras y la apertura al neoliberalismo, empiezan a expresarse abiertamente como contradicciones insoslayables. Las grandes reformas transforman la geografía social y cultural del país. Aceleran la migración masiva del campo a la ciudad, la urbanización desbordante, el crecimiento explosivo de Lima y las grandes ciudades, el comercio ambulatorio masivo, la aparición de millones de micro y pequeñas empresas, la emergencia de nuevos referentes culturales, políticos y sociales.
Se configura lo que ha venido en denominarse «la informalidad», esto es, un inmenso sector socio-económico excluido que opta por desarrollarse y funcionar al margen del Estado neooligárquico, poniéndolo en crisis y generando una situación de grave conflicto, que algunos denominan la potencial inviabilidad del país.
En realidad se trata de la inviabilidad y el colapso definitivo del Estado de herencia colonial, excluyente y centralista al ser incapaz de integrar a los nuevos contingentes sociales populares. Este Estado, que sufre un radical remozamiento con las reformas neoliberales que impulsó el fujimorismo durante la década de los noventa, no logra despojarse de su matriz oligárquica ni ganar en eficacia funcional; por el contrario, profundiza su divorcio de la sociedad, acrecienta su aislamiento, como también sus rasgos autoritarios y corruptos.
2.1.5. EL ACTUAL ESTADO NEOLIBERAL Y PREDATORIO
El Perú alberga hoy el caso típico (en Latinoamérica) de un Estado predatorio. Su Estado es neoliberal y cleptopatrimonialista, dados los altos niveles de corrupción que permite. Esto pasa por una operación previa: el secuestro de los aparatos económicos del Estado en los que operan la cúspide del poder, la alta burocracia y los poderes fácticos. Los organismos financieros internacionales y los países desarrollados querían cobrar naturalmente sus acreencias, los grandes inversionistas buscaban extraer la máxima renta posible a través de la explotación de los recursos naturales y las élites políticas y la alta burocracia anhelaban parte del botín. Todas estas voracidades juntas han bloqueado y bloquean la posibilidad de orientar la enorme renta que ha producido el país en los últimos veinte años de neoliberalismo (y de bonanza internacional en la última década) a la inversión productiva de largo plazo (que conduce al desarrollo) y han impedido la formación de una burocracia eficiente.
El colapso económico y estatal (producido por García a fines de los 80) y la crisis de los partidos políticos abrieron las puertas a los poderes fácticos (los organismos financieros internacionales, la inversión extranjera, la burguesía local, las FF.AA. y los medios) para reordenar la economía y el Estado en sus propios términos: la instauración de un modelo económico neoliberal extremo y de un Estado predatorio a su servicio, utilizando a los altos mandos de las FF.AA. como socio y soporte. Luego entraría la jerarquía conservadora de la Iglesia para bendecir esa nada santa coalición social y política. El modelo neoliberal extremo y el Estado predatorio son hermanos mellizos alumbrados en el mismo parto. Ellos nacieron de las agresivas reformas neoliberales (apertura de la economía al mercado internacional, desregulación de todos los mercados y privatización de las empresas públicas) cuyo objetivo fundamental era destronar al Estado y entronar al mercado autorregulado.
La coalición neoliberal no está interesada obviamente en forjar una coalición nacional ni desplegar, por eso mismo, las adecuadas políticas públicas que satisfagan los intereses, las necesidades, los derechos y las aspiraciones de las clases populares. El Estado predatorio ha institucionalizado la discriminación social a través de la aplicación de políticas sociales (educación, salud y seguridad públicas) de pésima calidad y de un supuesto dominio de la ley que no llega a todos. Para los pobres se entregan las migajas del banquete a través de un neopopulismo elemental: reducir la pobreza con dádivas.
Según varios estudios, el Producto Bruto Interno (PBI) producido por la informalidad y los sectores de servicios supera el 60.0% del total. Entre tanto, la Población Económicamente Activa (PEA) informal y de baja productividad se acerca al 70.0% del total, mientras que la exclusión de la seguridad social es significativa. En otras palabras, la mayor parte de la actividad económica y social del país se realiza fuera del control del actual Estado. Éste, por consiguiente, no corresponde a nuestra realidad social, económica, política ni cultural. Como hace 180 años, el Estado funciona para una pequeña minoría, excluye a la gran mayoría y continúa viviendo de espaldas al Perú.
Esta situación coloca en grave riesgo el desarrollo nacional y social, por eso es imperativa y urgente su transformación radical. Se trata de organizar un nuevo Estado que incluya y represente a todos los peruanos, sin exclusiones ni marginaciones de ningún tipo. La abrumadora mayoría social, el denominado sector informal, es el Perú mestizo, cholo de predominante raigambre andina, amplia mayoría demográfica, socio-cultural y económica en la sociedad, que reclama su participación política, en un nuevo Estado inclusivo, plural y democrático.
Por eso la urgencia de construir el Estado pluricultural, representativo, descentralizado y democrático, que es el Estado del nuevo Perú, del Perú de todos.
2.2. UNA NUEVA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA, PLURICULTURAL Y DESCENTRALIZADA
La construcción del Estado pluralista y descentralista no obedece, solo ni principalmente, a la necesidad de realizar un acto de justa reparación histórica frente a nuestros pueblos indígenas y mestizos, sino al imperativo ineludible de construir una verdadera comunidad nacional de hombres libres e iguales, vinculados por un sentimiento de igualdad primordial que nace de reconocernos herederos de las grandes civilizaciones inca y española-occidental, de los que hemos construido una cultura propia, mestiza, andino-amazónica que hoy define nuestra identidad y nos vincula de manera entrañable e irrenunciable a nuestro territorio, tradición y cultura.
Es el desarrollo de esta comunidad de ciudadanos libres e iguales, con sentimiento de dignidad y autoestima, sin exclusiones ni marginaciones lo que desencadenará las fuerzas creativas y transformadoras de los herederos de los pueblos que realizaron cambios y construcciones portentosas en estos territorios.
Los logros que hoy se constatan en Gamarra, Unicachi, Villa el Salvador, Juliaca, entre otros, no son sino pálidas muestras de la potencia creadora y transformadora de nuestros pueblos.
Optimizar estas fuerzas mediante la dignificación individual y colectiva permitirá la integración y cohesión nacional, y producirá un cambio fundamental en la sociedad peruana.
Nos hará un país fuerte, próspero y solidario, y podremos tener un rol de liderazgo en la Comunidad Sudamericana de Naciones, y nos permitirá ubicarnos en un lugar de dignidad y respeto en el concierto de la globalización planetaria.
Un Estado pluricultural y descentralista implica:
q El reconocimiento del Perú como país multicultural, en el que viven y se desarrollan pueblos y grupos étnicos que mantienen sus propias culturas y lenguas. Que al igual que los peruanos que hablan español tienen los mismos derechos que deben estar presentes en el Estado y respetados en la vida cotidiana.
q La subordinación de los intereses individuales y grupales a los intereses de la patria.
q Que las más altas autoridades políticas y funcionarios del Estado nacional (civiles y militares) tengan conocimientos básicos de los idiomas y de las diversas culturas existentes en el país.
q La política intercultural del Estado exige no solo el respeto de las otras culturas, sino esencialmente su conocimiento, comprensión y diálogo. Que en las regiones y localidades en que las poblaciones tengan idiomas y prácticas culturales diferentes a la hispana-criolla, los servicios fundamentales del Estado peruano se implementen teniendo en cuenta el idioma y las expresiones culturales de los pueblos de la zona.
q Que los procesos educativos y las políticas culturales del Estado tendrán en cuenta esta realidad multicultural y desarrollarán, permanentemente, orientaciones y prácticas que alimenten el pluralismo, la integración y cohesión social desde esta diversidad.
q Que el sistema de educación nacional, exigirá, en determinadas carreras profesionales el conocimiento del idioma quechua, aymara, awajún o asháninka, para obtener el título profesional. Éste será un requisito general en las regiones en que la población hable, mayoritariamente, estos idiomas.
q Los conocimientos y prácticas culturales (salud, jurídicas, educativas, nutrición, etc.) de los pueblos indígenas serán revalorados e incorporados a las políticas del Estado nacional y se convertirán en prácticas legítimas y válidas, no solo en su localidad sino, en todo el territorio nacional.
2.3. EL CONTRATO SOCIAL PARA TRANSFORMAR EL ESTADO Y CONSTRUIR UNA NACIÓN PARA TODOS
El objetivo de una nueva carta política, que es una respuesta a las condiciones políticas del Perú, se logra a través de una mayoría progresista que rompa con el veto del gran capital y logre un nuevo contrato social favorable al pueblo y distinto del contrato neoliberal establecido en 1993.
Este nuevo contrato social debe plasmar el anhelo de justicia social, bienestar de las mayorías y desarrollo nacional que se le ha negado al Perú a lo largo de su historia republicana. En este sentido, la nueva Constitución debe permitir transformar el Estado y construir una nación para todos, que ha sido la tarea negada de las últimas dos transiciones a la democracia, de 1980 y 2000.
Las transiciones a la democracia no logran consolidarse en el Perú porque insisten en hacerlo a partir del molde de la vieja república criolla que por sus fundamentos patrimoniales y oligárquicos no está interesada en el establecimiento definitivo de ninguna democracia.
Teniendo en cuenta el gran objetivo de transformar el Estado y construir una nación para todos, proponemos cuatro ejes temáticos de la nueva carta:
Primero: Un Estado social activo y garante de los derechos de las personas
Necesitamos un Estado que exprese la voluntad de la sociedad y que no esté sometido a la lógica del poder económico, de los grupos privados y de las nuevas oligarquías políticas. Esta nueva forma estatal se convierte en indispensable en el mundo posterior al agotamiento del modelo neoliberal al que nuestro país debe integrarse si quiere alcanzar el progreso.
q Definir el Estado constitucional, social y democrático, que sea descentralizado, laico, pluricultural y participativo.
q Un Estado activo y responsable del bienestar de las personas, contrario al Estado mínimo y socialmente irresponsable del texto de 1993.
q Un Estado garante de los derechos constitucionales de los ciudadanos, tanto de los derechos individuales y políticos como de los derechos sociales, culturales y solidarios que se consideran en su conjunto como derechos fundamentales.
q Se debe subrayar el carácter de derechos sociales y servicios públicos gratuitos de la educación y la salud, quitándoles el carácter de mercancías libradas a los vaivenes del mercado.
q Se debe garantizar el derecho al trabajo y a la seguridad social, el derecho de huelga, de organización sindical y de negociación colectiva.
q Se debe asegurar la inclusión de los pueblos originarios, con respeto por la particularidad de sus derechos, a la democracia peruana.
Segundo: Un régimen económico para la justicia social
Debemos abandonar la dictadura del modelo neoliberal plasmado en el capítulo económico del texto de 1993, que expresa un fundamentalismo de mercado inexistente en otras constituciones del mundo y que inhibe a los agentes económicos, por la grave inestabilidad social que produce, para invertir, producir y trabajar.
q Hay que recuperar la autoridad pública del Estado en materia económica.
q Hay que reivindicar al trabajo como la principal fuente de riqueza.
q La iniciativa privada es libre en el marco de una economía nacional de mercado.
q El Estado planifica el desarrollo económico y social del país concertando con los actores respectivos.
q El Estado regula el desarrollo de la actividad económica.
q El Estado garantiza todas las formas de propiedad, tanto privada, pública como cooperativa y comunal.
q El derecho a la propiedad privada existe en armonía con el interés social y la ley.
q El Estado desarrolla un rol promotor y cuando sea necesario empresarial, en los sectores económicos considerados estratégicos para el desarrollo del país.
q El Estado promociona y privilegia la inversión nacional, tanto privada como pública.
q El Estado señala la vigencia de la Constitución y de las leyes por encima de los contratos.
q Los recursos naturales tanto renovables como no renovables son propiedad de la nación.
q El Banco Central de Reserva es autónomo pero su presidente debe darle, por lo menos, una vez al año cuentas al Congreso de la labor de la entidad.
Tercero: Una reforma de gobierno que devuelva la confianza al ciudadano
Hay que terminar con el caudillismo presidencial legislado en sucesivas constituciones y exagerado al extremo en el texto de 1993. Este caudillismo es el núcleo del poder en el que confluyen élites económicas y políticas que capturan el Estado para ponerlo a su servicio. De allí la necesidad de una forma de gobierno que brinde acceso a los ciudadanos, a sus representantes y establezca mecanismos de participación y control democráticos.
q Hay que separar las figuras de jefe de Estado (presidente de la República ) y jefe de gobierno (primer ministro). El primero conserva la conducción de las políticas estratégicas de Estado y el manejo de las relaciones exteriores y la defensa, y el segundo se ocupa de la gestión de gobierno.
q La revocación del mandato procede a todo nivel, incluso al de presidente de la República.
q Hay necesidad de devolver el rango constitucional a los partidos políticos, promoviendo la democratización interna de los mismos a través de elecciones primarias abiertas y simultáneas, brindando financiamiento público para su funcionamiento y dándoles acceso a los medios de comunicación tanto públicos como privados.
q Mejorar el sistema electoral para asegurar la transparencia de los procesos que delimite mejor las funciones de los actuales órganos que lo integran. La base de la transparencia está en la existencia actual de un órgano que organiza el proceso electoral y de otro que ejerce justicia electoral, es decir ve los aspectos contenciosos.
Cuarto: Una descentralización que dé poder efectivo a municipios y regiones
q Es indispensable dar un poder efectivo de decisión, tanto político como económico, a los municipios y las regiones para que puedan cumplir su papel como poderes en sus respectivos lugares. Para ello hay necesidad de una descentralización administrativa que vaya acompañada de una descentralización fiscal, en el marco de un sistema fluido de relaciones entre los diferentes niveles de gobierno.
Estos cuatro ejes temáticos explican por qué señalamos la necesidad de transformar el Estado y de construir una comunidad política para todos, recogiendo lo mejor de nuestra tradición constitucional, es decir, la constitución histórica del Perú para darnos una nueva carta política.
Sea cual fuere el camino que se escoja para llegar a una nueva Constitución, el punto de partida debe ser la nulidad del texto de 1993 y la declaración de la vigencia de la Constitución de 1979 en todos sus efectos, para a partir de allí, proceder a los cambios necesarios.
Los dos caminos para llegar a una nueva Constitución son: La Asamblea Constituyentela República. En
2.4. UNA DESCENTRALIZACIÓN PARA DAR PODER EFECTIVO A LAS REGIONES Y LOS MUNICIPIOS
2.4.1 La desconexión entre la administración gubernamental del Estado y la ocupación del territorio
a. Breve diagnóstico.
Es necesario superar el Estado centralista, construido por la República Oligárquica y su continuación neoliberal, para forjar un nuevo Estado democrático, descentralizado, afirmado desde la sociedad participativa y la comunidad nacional inclusiva. Este nuevo Estado democrático y descentralizado supone regiones y territorios dinámicos, con un nuevo esquema fiscal y un nuevo mapa de distribución de competencias entre el gobierno nacional, los gobiernos regionales y municipales, las comunidades nativas y campesinas, y la sociedad civil.
La centralización económica, espacial y política son los principales rasgos de la economía peruana. El actual aparato gubernamental mantiene una estructura institucional que no responde a una realidad geográfico-económica, caracterizada por un creciente proceso de urbanización, de crecimiento demográfico y nuevo protagonismo económico de los departamentos. Los intentos de descentralización en el país se han hecho de espaldas a esta nueva dinámica de los territorios descentralizados.
Están modificándose los ejes de articulación de los diversos territorios. Esta modificación se produce por condiciones internas, pero está muy influida por la globalización e integración continental. Su consecuencia es la ampliación de las inequidades y brechas territoriales (desbalances horizontales), pues la producción y propiedad se concentran en una costa moderna que adquiere un dinamismo territorial más sostenido por sus posibilidades de acumular excedentes regionales, ampliar sus mercados y desarrollar mayores vinculaciones con el mercado mundial. Se están configurando así seis grandes espacios territoriales: el macro norte; el amazónico; el macro sur; el centro sur, y el centro andino. Lima-Callao es el sexto, que se encamina a ser una macro región.
El carácter extractivo-exportador de materias primas del modelo neoliberal, así como los crecientes impactos del calentamiento global, han acentuado la necesidad y urgencia de una nueva relación armónica con el territorio. La descentralización debe lograr un reencuentro con las raíces y potencialidades territoriales de la nación. Al respecto, desde la aprobación de la Ley Orgánica
Sin embargo, a la fecha, aún no se ha logrado reglamentar el diseño e implementación de los planes de ordenamiento territorial debido a la superposición de funciones entre múltiples sectores estatales y la insuficiente sistematización de información social y económica que sirva de base para un debate y formulación de medidas para futuros escenarios (enfoque prospectivo).
La modificación espontánea de los ejes de articulación de los diversos territorios descentralizados ha llevado al incremento de tensiones territoriales que se manifiestan en los siguientes problemas por el abuso del aprovechamiento irracional de recursos naturales en condiciones de pobreza y de presión por la subsistencia:
§ La amazonía no se integra plenamente a la dinámica de la nación.
§ La amazonía es invadida por explotadores de recursos naturales y por agricultores pobres que presionan por el uso de la tierra y de los recursos del bosque y que, junto a los respectivos flujos del comercio, agudizan los conflictos con los pueblos indígenas.
§ Crece la concentración de actividades e infraestructura en el litoral costero con una población empobrecida, junto a ciudades sin base productiva y con informalidad sin productividad.
§ Se produce una mayor concentración en ciudades andinas, sin base productiva, sin servicios y trabada en sus potencialidades, al tiempo que se despueblan áreas rurales.
§ La constante urbanización y su crecimiento desordenado se hace sin servicios, y en colapso de las infraestructuras existentes.
§ La constitución de una metrópoli rentista en torno a Lima, que es el principal mercado y succionador de rentas, al tiempo que centro con amplios bolsones de pobreza.
§ No se integra el mar a la dinámica territorial, y se lo depreda con la sobreexplotación de algunas especies.
Estas dinámicas hacen más amplias las inequidades y brechas territoriales, en el marco de un empobrecimiento extendido y de la generalización de modalidades de enclaves para las principales actividades de explotación de recursos naturales en las regiones, sobre todo minas, fuentes de energía y bosques. Se acrecienta la desigualdad en la brecha territorial, pues se concentra la producción y propiedad en un puñado de grandes propietarios. Se está agotando la dinámica territorial establecida en el siglo XX hacia la Lima macrocefálica.
Los acuerdos de integración continentales y fronterizos están dando origen a megarregiones continentales, a las que las dinámicas territoriales nos acercan. De las opciones estratégicas del país dependerá si incorporamos las macrorregiones nacionales como sujetos activos que disputan un lugar competitivo en base a su desarrollo endógeno, o nos incluimos como satélites subordinados y dislocamos nuestros espacios fronterizos. La descentralización tiene aquí uno de sus retos más decisivos, pues la dinámica inercial conduce a un disloque territorial de sus espacios macrorregionales en torno a las megarregiones continentales, debiéndose hacer políticas públicas específicas y priorizadas para que sean parte activa de esa superior unidad nacional de mayor convivencia y menores coacciones.
La tímida reforma administrativa descentralista, iniciada luego de la caída de la autocracia fujimorista, ha sido abandonada, deformada en un mercado asimétrico de transferencias, entre un poderoso gobierno nacional, que recentraliza el Estado aliado a los grupos de poder económico, y que tiene al frente a gobiernos subnacionales y municipales debilitados en sus competencias, recursos e institucionalidad. Este modelo anula el sentido de autonomía y ciudadanía en las relaciones entre los niveles de gobierno, para reducirlo a relaciones de mercado, donde impera el poder económico y sus representantes. Se completa este modelo con la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales que, si bien son elegidos por la población, no tienen recursos propios, y dependen de dos fuentes, que son transferencias al arbitrio del gobierno nacional y de la existencia de fondos producto de privatizaciones y/o de recursos destinados por el gobierno nacional. La asimetría se completa con la transferencia a los gobiernos regionales de la ventanilla de pagos de los sectores públicos de salud y educación, pero sin atribuciones en políticas sectoriales y administrativas, con la consecuencia de inflar las cuentas de sus presupuestos en gastos corrientes.
El modelo de transferencias empezó a ser cuestionado con la exigencia de recursos propios por parte de los gobiernos regionales. Este es el problema de la descentralización fiscal. El gobierno nacional mantiene lo fundamental de la administración centralista. Se conservan y amplían en el gobierno nacional programas típicamente de ámbito municipal, como los alimentarios (Pronaa), de titulación de predios (Cofopri), o de desarrollo urbano. Ocurre lo mismo en el ámbito regional, con los de zonificación y usos de suelo. Al mismo tiempo, el gobierno nacional transfiere activos de programas en problemas y que requieren rediseño y financiamiento, como los proyectos hidroenergéticos que son transferidos sin que se constituya una entidad nacional del agua y sin que los gobiernos regionales tengan recursos y competencias para hacer frente a sus necesidades.
Uno de los problemas más serios de los gobiernos regionales y municipales es el manejo de la inversión pública. Este problema se acrecienta cuando crecen en los gobiernos subnacionales (regionales, provinciales y distritales) los ingresos por canon, derivados del auge exportador de materias primas, que genera una ficción de prosperidad local-regional, que en este caso amplía los gastos permanentes en base a ganancias aleatorias (el canon); desperdicia el uso adecuado de este ingreso extraordinario, y acrecienta brechas territoriales pues son seis regiones las que los concentran, y no existen fondos compensatorios del Estado.
El modelo de transferencias agudiza estos problemas y ha fracasado en resolverlos, al desconfiar y obstaculizar el ejercicio descentralizado de la administración regional. Impulsa la fragmentación de la inversión pública. No solo en las negociaciones, sino en la propia concepción del rol de los gobiernos subnacionales. Por ejemplo, en las transferencias a los gobiernos municipales se ha anulado prácticamente el nivel de gobierno provincial, que ha afectado a las 19 ciudades intermedias, o ciudades-región, que deberían tener atribuciones efectivas al ser actores sustantivos de la descentralización. Al mismo tiempo, los procesos de participación ciudadana, como los de presupuestos participativos, son promovidos, normados e impulsados desde el gobierno central en un formato que organiza una presión de las demandas hacia inversiones fragmentadas, debilitándose y contraponiéndose con la justa demanda de participación de la ciudadanía en las decisiones presupuestales y de obras de desarrollo.
Al debilitamiento de la administración autónoma de las regiones, se suma el sistema nacional de inversiones públicas (SNIP), organizado de manera centralista. Ya constituye una distorsión grave que el real organismo de planeamiento del Estado no sea un ministerio o una entidad nacional de planeamiento sino que sea el Ministerio de Economía y Finanzas el que a través de sus dependencias establece los planes multianuales a los que se sujetan todos los organismos. Se asume el planeamiento no desde los objetivos de desarrollo nacional y sus territorios, sino desde la administración fiscal de los recursos. A esta distorsión se agrega, o se desprende de ella, el sistema de inversión pública, concebido para que sea el nivel nacional, a través del MEF, el que decida ya no solo la inversión del gobierno nacional, sino también la inversión significativa de gobiernos subnacionales regionales y municipales. El centralismo del SNIP es altamente ineficiente, pues conduce a la aprobación de proyectos sin priorizarlos en el territorio donde están ubicados; al establecimiento de ritmos de inversión separados de su realidad de financiamiento y ejecución; al descuido de las inversiones de mantenimiento en infraestructuras, y a que la caja fiscal alargue plazos de ejecución elevando el costo de los proyectos. Deja en manos de la arbitrariedad del gobierno central las decisiones fundamentales, así como los aportes clave y las reales autorizaciones de gasto.
Es indudable que existen serias limitaciones para la formulación y ejecución de proyectos de inversión en los gobiernos subnacionales. La respuesta centralista del sistema del SNIP ha sido recortar al máximo la capacidad de decisión al respecto. Es un absurdo. La única forma de optimizar el uso de los recursos de inversión de las regiones y municipios es que su amplia capacidad de decisión sea acompañada de asistencia técnica para la formación de sus respectivas oficinas de inversión, de capacitación del personal de carrera pública especializada y de seguimiento con indicadores de desempeño en una autorregulación asistida y constante, en concursos de proyectos, coparticipación y otras modalidades. La recentralización del Estado se opone a todo esto.
- Propuestas de política.
q Espacios macrorregionales de desarrollo. El gobierno nacional, los gobiernos regionales subnacionales y las ciudades intermedias metropolizadas tendrán competencias compartidas, a partir de la trama nacional del núcleo estratégico de infraestructura, para articular grandes espacios macrorregionales de desarrollo territorial, de acuerdo al nuevo Plan Nacional de Regionalización.
q Gobiernos regionales. Se incentivará la formación de regiones más amplias, transversales, a partir de las propuestas de estatutos que formulen las propias regiones y sus integrantes, y sean aprobadas por el Congreso Nacional, de acuerdo a lo que se establezca en el Plan Nacional de Regionalización.
q Gobiernos municipales, provinciales y distritales. Se afirmará su rol de gobierno local, de representación de la ciudadanía, con modernos sistemas de gestión, ampliación de las modalidades de participación ciudadana y responsabilidad en las competencias compartidas del desarrollo económico local.
q Ciudades activas, educadoras, sanas, saludables y seguras. Se recuperará el rol de las ciudades como sujetos activos de la descentralización, en un sistema nacional urbano-regional, que organice una relación territorial adecuada y sus espacios públicos, en su respectiva relación suelo-agua-poblamiento-infraestructuras, entre las ciudades metropolizadas, las ciudades organizadoras de su espacio urbano-rural y las ciudades de ámbito rural y los centros poblados.
q Comunidades campesinas y nativas en territorios indígenas y áreas comunales. Se reconocerá y promoverá las atribuciones de administración de gobierno local en los asuntos de su competencia y en coordinación con los niveles subnacionales de gobierno.
q Juntas de coordinación y desarrollo, asociaciones vecinales y otras organizaciones de la sociedad civil. En una nueva relación del Estado con la sociedad civil, se afianzarán las distintas formas de participación ciudadana en los servicios del Estado (salud, educación, seguridad, alimentación) y en los asuntos públicos regionales y locales.
q Incentivos para la conformación de regiones como unidades políticas, con la unión entre departamentos y áreas colindantes. La formación de regiones políticas debe darse dentro de un plan de ordenamiento territorial y regionalización aprobado con mayoría calificada por el Congreso de la República.
q Distribución y delimitación clara de las competencias exclusivas, compartidas y delegadas, entre cada nivel de gobierno local, regional y nacional, para que los gobiernos subnacionales puedan desarrollar sus propias políticas sectoriales y no sean meros administradores de las políticas nacionales.
q Verdadera autonomía económica y financiera de los gobiernos subnacionales con una adecuada descentralización fiscal para que existan los recursos que permitan hacer efectivas las políticas locales y regionales. Esta autonomía debe apuntar a terminar con la dictadura del Ministerio de Economía y Finanzas, que obliga a los gobiernos locales y regionales a mendigar mensualmente por el dinero disponible.
q Modificación del sistema electoral, al elevar el porcentaje mínimo de votos para ser elegido, de manera tal que se dé mayor estabilidad a los gobiernos subnacionales.
q Reconocimiento de las diversas modalidades de participación ciudadana, de las organizaciones de las fuerzas sociales y la sociedad civil.
q Reconocimiento efectivo de los derechos de representación, territorio y gobierno local-comunal de los pueblos indígenas en el marco del Convenio 169 de la OIT.
2.4.2 Problemas en la relación de la administración central con la administración regional y local
- Breve diagnóstico.
En la actualidad, los problemas de relación entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales (regionales y municipales) se mantienen vigentes. Si bien la Ley de Bases de Descentralización (LBD) define las competencias exclusivas de cada ámbito de gobierno, las competencias compartidas y sus atribuciones se dejan imprecisas, dando forma a un confuso mapa de competencias entre los ámbitos de gobierno, que deviene en conflictos intergubernamentales.
A fines de 2004, se aprobó la Ley del Sistema de Acreditación y su reglamento, que se considera el paso obligado para que puedan darse las transferencias. Este proceso de acreditación es abigarrado, confuso, altamente burocrático, carece de evaluaciones de calidad y de indicadores de desempeño. De esta forma, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) mantiene poderes exclusivos en el planeamiento de la inversión pública, en programas de ámbito típicamente municipal como los programas alimentarios (PRONAA), de titulación de predios −bajo la administración de COFOPRI− o de desarrollo urbano. Ocurre lo mismo en el ámbito regional, con los de zonificación y usos de suelo.
Las transferencias realizadas desde el gobierno central a los gobiernos locales dejan de lado un mapa general de las competencias y sus vínculos indispensables con los recursos. Este sistema fragmenta las políticas y competencias en funciones separadas e independientes desligando la competencia del recurso. Además, este modelo de transferencias obliga al gobierno subnacional a repetir para cada uno de ellos todo el ciclo de acreditación exigido, y a implementar modelos de gestión que no les corresponde ni son los adecuados, pues han sido construidos para el nivel nacional.
El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) completa este debilitamiento, organizado de manera centralista. Ya constituye una distorsión grave que el organismo de planeamiento del Estado no sea un ministerio o una entidad nacional de planeamiento, sino que sea el MEF el que a través de sus dependencias establezca los planes multianuales a los que se sujetan todos los organismos y dependencias locales. De esta forma, el planeamiento y la elaboración de políticas transversales no se plantean desde los objetivos de desarrollo nacional y sus territorios, sino desde la administración fiscal de los recursos. De esta forma, el SNIP es la herramienta que permite que sea el cobierno central, a través del MEF, el que decida, ya no solo la inversión del gobierno nacional, sino también la inversión significativa de gobiernos subnacionales (regionales y municipales).
- Propuestas de política.
Sobre competencias y descentralización fiscal:
Revisión y promoción del proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial con el objetivo de replantear la relación entre la administración gubernamental y la nueva configuración del territorio nacional. Esta propuesta incluye los siguientes puntos:
b.1. En el tema de delegación de responsabilidades:
q Definir un nuevo mapa de competencias de los ámbitos de gobierno. Este mapa tiene como principal objetivo asegurar la presencia del Estado a lo largo del territorio nacional y se sustentará en principios institucionales de transparencia, gestión y participación de los diversos niveles de gobierno y la sociedad civil. Esta propuesta incluye los siguientes puntos:
§ Creación de una entidad autónoma encargada de la supervisión, monitoreo y penalización de los gobiernos subnacionales. Los integrantes de esta institución serán independientes, elegidos por periodos de diez años y fiscalizados por el Congreso. De esta forma se busca preservar la disciplina fiscal evitando desbalances por la permisividad del gobierno central respecto a algunos gobiernos locales.
§ Incentivar políticas de capacitación de la burocracia regional con la permanente rotación entre la burocracia central y local, sin incremento alguno de la burocracia total.
§ Generación de un espacio formal en donde confluyan la sociedad civil, los gobiernos locales y el gobierno central para definir coordinadamente las directrices y progresividad en la delegación de responsabilidades fiscales a los gobiernos locales.
§ Implementación de programas de protección del gasto social (educación, salud y protección social) con fondos que deben ser intangibles para estos objetivos.
b.2. En el tema de acceso a recursos económicos:
q Definir un nuevo pacto fiscal entre el gobierno central y los niveles de gobiernos subnacionales (regionales y municipales), tomando como base al conjunto de propuestas de descentralización fiscal avanzadas por la Asamblea de Presidentes de Gobiernos Regionales. Este nuevo pacto debe incluir políticas de ingresos y gastos que afiancen la diversificación de los territorios y los niveles de autonomía con recursos propios en los gobiernos subnacionales, con una política de coparticipación de los tributos. Al respecto son necesarias las siguientes políticas claves:
§ Actualizar el esquema de transferencias desde el gobierno central a los gobiernos locales con el objetivo de reducir los desbalances horizontales y verticales entre las regiones, sin que este diseño llegue a configurar una estructura que desincentive la recaudación de cada región.
§ Replantear el actual conjunto de reglas fiscales con el objetivo de eliminar el vacío institucional que prevalece. El actual marco institucional contiene restricciones muy permisivas y carece de mecanismos efectivos de monitoreo y penalización al incumplimiento de las reglas fiscales (accountability) que por motivación político-electoral puede poner en riesgo la disciplina macrofiscal del país.
b.3. En el tema del manejo de deuda pública:
q Implementación de una «regla fiscal de oro» para todo tipo de endeudamiento de los gobiernos regionales. De esta forma la totalidad de los fondos obtenidos por mayor deuda, sea externa o interna, debe ser canalizada únicamente a inversión pública y no a gasto corriente en cada región.
b.4. Otras políticas fiscales:
q Implementación de un registro tributario amplio y descentralizado que promueva que el domicilio fiscal de las empresas sea fijado en la región donde desarrollan sus actividades.
q Ejecución de un sistema de bonificación en las transferencias según indicadores de desempeño, metas de desarrollo y gestión pública de cada una de las regiones.
q Fomento en las municipalidades de la aplicación de impuestos de cargo directo que la ley de bases de descentralización se lo permita.
q Promoción de un impuesto regional a las planillas. Este consistiría en la retención, a las personas naturales bajo el régimen de trabajo dependiente e independiente, con una tasa flat sobre los honorarios establecidos, sin ningún tipo de suspensión de pago. La tasa de este impuesto puede ser planteada por el gobierno central en un rango bajo con el objetivo de evitar distorsiones y paliar el carácter regresivo.
Sobre gestión en gobiernos locales y regionales
q Aprobaremos un plan de transferencias de mediano plazo en base a la revisión y reajuste del plan actual (2005-2010), en la perspectiva de alentar la formación de circuitos y focos geoeconómicos regionales que fortalezcan el crecimiento de los mercados, el empleo y el ingreso.
q Completaremos el marco normativo con la aprobación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la Ley Marco del Empleo Público y la nueva Ley de Participación y Control Ciudadano.
q Consolidaremos el proceso del presupuesto participativo, al potenciar los consejos de coordinación regional y local como espacios de concertación Estado-sociedad civil y como expresión de un enfoque de gestión compartida.
q Articularemos sistemas de participación ciudadana local y regional (CCR, CCL, comités de gestión, de vigilancia ciudadana, etc.), al interrelacionar la información, planificación, gestión y fiscalización.
q Habrá rendición de cuentas obligatoria en todos los ámbitos de gobierno por lo menos dos veces al año, a través de audiencias públicas. El incumplimiento será sancionado.
q Regirá la revocatoria de autoridades de acuerdo a norma específica.
q Consolidaremos el asociacionismo municipal por cuenca, valle, corredor económico, provincia o departamento.
q Reorganizaremos el Consejo Nacional de Descentralización con funciones de coordinación y articulación de los sectores del Estado con los gobiernos regionales y locales para acelerar el proceso de descentralización, y establecer estrategias de articulación de regiones con criterios de participación y transversalidad.
q Incrementaremos el financiamiento del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) de 2% a 3% del IGV.
q Suprimiremos prefecturas, subprefecturas y gobernaciones, y transferiremos sus funciones a los gobiernos locales.
q Se transferirá a los gobiernos locales los sistemas de salud local y los centros de atención de nivel I y II.
q Se formará consejos consultivos de desarrollo en cada gobierno local con presencia de representantes de las OPD y los sectores del Estado presentes en la jurisdicción, mesas de trabajo y redes técnicas locales.
q Se establecerá asambleas periódicas de rendición de cuentas de las oficinas sectoriales y de OPD de la jurisdicción ante el consejo de coordinación local.
q Se modificará la Ley Orgánica de Municipalidades que permita la suscripción de convenios con empresas de servicios públicos para la recaudación de arbitrios de limpieza pública y conservación del medio ambiente.
q Se establecerá un sistema nacional de formación continua y capacitación municipal.
Sobre el desarrollo urbano territorial
a) Breve diagnóstico.
El mundo vive un intenso proceso de urbanización, expresión de la nueva era técnico-informacional global. El Perú no es ajeno a este proceso. La población rural constituía 70% en 1940. Se redujo a 30% en 1993, mientras la población urbana aumentaba a 70%. En el año 2007 la población urbana alcanzó el 75.9% y la rural el 24.1%. Se proyecta para el 2015 un 80% de población urbana y 20% rural. Hay 19 departamentos con población mayoritariamente urbana (todos los de la costa, la mayoría de los de la selva y seis de la sierra) y seis de población mayoritariamente rural (casi todos de la sierra).
Debido a la carencia de una economía nacional de mercado, en el Perú existe desacoplamiento entre la competitividad urbana de las ciudades y la competitividad nacional, por la tendencia a concentrarse en Lima, la misma que es enfrentada a la formación macrorregional del sistema urbano nacional.
El crecimiento urbano desde 1940 es continuo e irreversible en todos los ámbitos del territorio, considerando como población urbana, en la costa y en la sierra, la asentada en conglomerados de 2,000 habitantes y más, y en la selva de 500 habitantes y más. Este crecimiento urbano presiona por el uso de los recursos de agua, suelo y aire, por la disposición de recursos naturales, y por cambios en las funciones económicas de las ciudades como nexos local-globales. La urbanización tiene un papel fundamental en la articulación de los ejes económicos territoriales. En la sierra y selva los recursos del territorio influyen en el tamaño y peso económico de sus ciudades.
Según el Censo de 2007, Lima Metropolitana continúa siendo el mayor aglomerado con 40.7% de la población urbana. Las principales 30 ciudades (excluyendo a Lima) concentran el 30.0% y el resto urbano el 29.3%. Es notorio el patrón distorsionado de asentamiento poblacional, con alta y creciente concentración en las mayores aglomeraciones y también alta y creciente dispersión en las restantes. Las migraciones se acentúan al interior de las macrorregiones, y dentro de ellas se metropolizan las ciudades de mayor aglomeración urbana, en la costa, la sierra y la amazonía. No existe una jerarquía adecuada del sistema urbano nacional, en la relación entre su población, sus funciones económicas y su rol político administrativo.
Pero el proceso de urbanización tiene características que explican la distorsión del sistema urbano en la gestión de territorio. Es una urbanización asentada en las expectativas laborales antes que en la acumulación económico-productiva. La ocupación del suelo es inadecuada, pues se caracteriza por la especulación inmobiliaria, que afecta a las escasas tierras de cultivo, y que es sobre todo horizontal con altos costos de instalación. Han sido los migrantes los que con su propio esfuerzo han construido desde las periferias las principales ciudades ante el abandono del Estado y el predominio de la especulación. El crecimiento urbano se hace en emplazamientos con graves riesgos y vulnerabilidades ante diversos fenómenos naturales.
Estas distorsiones, ante el decisivo crecimiento urbano, tienen que ver con las equivocadas políticas sobre desarrollo urbano. El Estado no ha asumido su responsabilidad y ha fluctuado entre el impulso a la especulación inmobiliaria y las tímidas normas de promoción de vivienda y apoyo a la autoconstrucción. El neoliberalismo impuso el abandono de las responsabilidades del Estado y el predominio del mercado en los procesos urbanos y provisión privada de vivienda. Se debilitaron y anularon instituciones claves del Estado en asuntos urbano-territoriales, se eliminó en la Constitución de 1993 el derecho a la vivienda, y se dieron leyes y reglamentos para acabar con las exigencias urbanistas básicas y facilitar la construcción sin el cumplimiento de normas técnicas y profesionales fundamentales. La especulación inmobiliaria fue instaurada por el neoliberalismo como el centro del desarrollo urbano. Las políticas, segmentadas y limitadas, como las de las redes de agua potable y las conexiones eléctricas, no han formado parte de un sistema urbano integrado.
El neoliberalismo ha acentuado las distorsiones entre las ciudades y el territorio. Los avances en volúmenes de inversiones y obras se contraponen con los problemas que crean y exacerban. Se afectan las potencialidades económico-productivas; se fragmentan las ciudades entre sectores encerrados en guetos enfrentados a las áreas vinculadas al mundo global; se erosionan los servicios públicos básicos de transporte y seguridad ciudadana; se precariza la calidad de vida en alimentación, salud y educación; se reducen hasta hacerse ajenos a los habitantes los espacios públicos y las calles; se acentúa la depredación del espacio rural contiguo al ser reducido a mero abastecedor de suelo urbano; se acrecientan las brechas entre algunas áreas competitivas conectadas al mundo global y otras áreas enclaustradas y alejadas de los grandes circuitos macrorregionales por la carencia de infraestructura, y se trasladan funciones públicas de gobierno local a empresas extractivas que asumen dichas funciones y las privatizan.
b) Propuestas de política:
El objetivo es la formación del Sistema Urbano Territorial Descentralizado de la Nación. No obstante las consecuencias del neoliberalismo, existe una nueva situación con el masivo y creciente proceso de urbanización, que apunta y genera las condiciones de su transformación. Hay elementos de un sistema urbano nacional que, con integración, nuevas articulaciones, funciones, sustentabilidad ambiental y decidida participación ciudadana, facilitará e impulsará una nueva relación urbana entre los asentamientos poblacionales y las potencialidades de los territorios, como elemento sustantivo del desarrollo descentralizado del país. Con este fin se proponen las siguientes políticas:
q Consolidar y desarrollar el Sistema Urbano Nacional como instrumento público del Estado en el proceso de ordenamiento territorial y de descentralización.
q Consolidar los procesos de ordenamiento y desarrollo territorial basados en la zonificación económica ecológica, en concordancia con el sistema urbano correspondiente, de acuerdo con sus jerarquías, tipologías, roles y funciones de las ciudades, como dinamizadores económicos y espacios estratégicos para la localización de las actividades económicas, flujos de inversiones e innovaciones tecnológicas.
q Fomentar un tratamiento integrado del espacio urbano y rural en el ordenamiento y gestión del territorio y su relación con las ciudades.
q Potenciar el desarrollo del territorio local con el establecimiento del Núcleo Estratégico Infraestructural en una adecuada jerarquía urbana nacional descentralizada, que afiance los procesos de metropolización en las macrorregiones y las conexiones integradoras entre las aglomeraciones más amplias y los asentamientos poblacionales más dispersos, al establecer centros de servicios polifuncionales de conexión radial en los territorios locales.
q Consolidar e integrar la oferta de suelo urbano apto, la infraestructura básica y de transportes, equipamiento y servicios, de conformidad con los planes de desarrollo urbano-territorial elaborados concertadamente por todos los actores locales, que dé prioridad a las ciudades intermedias y menores.
q Afirmar el carácter multisectorial del Sistema Urbano Regional, concertando el accionar de los sectores público y privado empresarial y comunitario alrededor de los objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo Urbano.
q Fortalecer la institucionalidad de los gobiernos regionales y locales, los mecanismos e instrumentos de gestión urbano-territorial necesarios en los aspectos económico-financiero, normativos, técnico, organizativo participativo y de información permanente, en las metrópolis nacionales, ciudades intermedias, ciudades menores y asentamientos rurales, como base para el desarrollo sostenible del territorio.
q Ampliar y apoyar las funciones municipales de planificar y promover el desarrollo económico local, que establece la Ley de Municipalidades.
q Impulsar las políticas públicas de ciudades digitales con la formación de espacios de redes de comunicación electrónica que configuren una malla interactiva de ciudadanos con el gobierno subnacional y en la vida social y productiva.
q Proseguir la regularización de los asentamientos informales al fomentar su mejoramiento o relocalización parcial o total en áreas aptas para el desarrollo urbano y al priorizar los casos de atención a vulnerabilidades por seguridad física.
q Establecer un sistema de información urbano-territorial, como instrumento de planificación, decisiones de inversión productiva e inmobiliaria y de participación de los agentes económicos, empresarial y comunitario, así como para fines de seguimiento, monitoreo y evaluación de los procesos de implementación de este sistema.
q Restablecer las competencias y funciones de los colegios profesionales, de ingenieros y de arquitectos, en el proceso y la supervisión y fiscalización de la inversión en construcción pública y privada.
q Apoyar la gestión urbano-territorial de los gobiernos locales y regionales, con estudios concertados de preinversión, para programas y proyectos de infraestructura urbana que mejoren la infraestructura educativa, de salud, saneamiento y económica local (terminales de transportes interprovinciales y urbanos, mercados de abasto provinciales, rellenos sanitarios y tratamiento y reutilización de aguas servidas).
2.5. REFORMA DE LOS PODERES PÚBLICOS
La reforma se hará de manera procesal y gradual.
2.5.1. REFORMA JUDICIAL
La reforma del sistema de justicia peruano requiere de una necesaria política de Estado que, sin vulnerar su independencia, involucre al Poder Judicial, el Ministerio Público, Consejo Nacional de la Magistratura , la OCMA , el Tribunal Constitucional, los colegios profesionales, la sociedad civil organizada y organizaciones políticas.
La reforma del sistema judicial es un paso importante en este proceso democrático, y requiere de la necesaria construcción de consensos básicos entre las principales fuerzas sociales, políticas y comunidad para orientar y hacerla sostenible.
Constituiremos el sistema de justicia integral, con autonomía y competencias definidas.
Adoptaremos las principales recomendaciones de la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS) sobre la necesidad de un sistema judicial al que accedan los ciudadanos, que sea confiable, predecible, efectivo, autónomo e independiente en sus decisiones en todos los niveles institucionales. Le será confiada la seguridad jurídica, la protección de los derechos fundamentales y la paz social. Afirmaremos los logros realizados en el plan aprobado y traducido en política de Estado por el acuerdo nacional, pues son avances a considerar e impulsaremos hacer realidad lo faltante.
q Lucharemos contra la exclusión de millones de peruanos del servicio de justicia. Comuneros, campesinos, ronderos, pobladores originarios, pequeños agricultores y talleristas, mujeres, jóvenes y adultos mayores, infantes en situación de riesgo no acceden al servicio por barreras culturales, lingüísticas (34 lenguas originarias), económicas y políticas. Se considerará la asignación equitativa de las tasas judiciales y se otorgará la exoneración de tasas judiciales a los sectores excluidos en los 516 distritos en 18 cortes superiores de justicia.
q Se fomentará la justicia comunal y las funciones jurisdiccionales. Consultorios jurídicos populares y defensores de oficio, uso de reglas de conciliación y arbitraje, traductores, eliminación de tasas judiciales, jueces bilingües elegidos y en general una sensibilización sobre la naturaleza multicultural y pluriétnica de la nación.
q Se buscará la igualdad de acceso. Grandes poderes fácticos, mediante la corrupción, lograron instalar y ventilar rápidamente sus expedientes en salas ad hoc cuando debieron enfrentar a la justicia por sus vinculaciones con redes mafiosas. Mientras que los juzgados de paz, que son los de mayor proximidad a la población, sufren de severas carencias y por ello se retrasan los procesos.
q Priorizaremos la lucha contra la corrupción en el sistema judicial. Magistrado que infrinja será inhabilitado para todo cargo público.
q Se incorporará, mediante norma expresa, a la Justicia Militar en el fuero del Poder Judicial.
q Se impulsará una nueva carrera judicial sobre la base de un sistema meritocrático, se promoverá el acceso a la magistratura con una probada trayectoria democrática y se fomentarán las normas que delimiten el autogobierno del Poder Judicial y el Ministerio Público, sugeridas por el CERIAJUS, y las de articulación y coordinación del Consejo Nacional de la Magistratura y el Tribunal Constitucional.
q Se creará un órgano de control independiente en el Poder Judicial.
q El consejo de gobierno del Poder Judicial dictará las políticas y ejercerá el control sobre la formulación, ejecución y control presupuestal del mismo.
q Se organizarán las funciones administrativas (logística, personal, contabilidad, finanzas, etc.) de suerte que los magistrados estén a dedicación exclusiva a la labor jurisdiccional.
q Se perfeccionará el sistema de selección y nombramiento de los magistrados al evaluar los conocimientos y experiencia de los postulantes, la moral, honestidad y ética profesionales. Los procesos de evaluación que realice el Consejo Nacional de la Magistratura serán públicos y transparentes.
q Se convocará a concurso nacional para los niveles iniciales de la Carrera Judicial (secretarios y jueces de paz letrados), entre los graduandos que ocupen los primeros lugares en las facultades de Derecho de las universidades del país.
q Se implementará el nuevo Código Procesal Penal. La investigación será de responsabilidad del Ministerio Público con el soporte técnico de la Policía Nacional.
2.5.2. REFORMA DEL PODER EJECUTIVO
La reforma sugiere la puesta en marcha del centro de planeamiento estratégico del país a través del CEPLAN y la constitución de un consejo nacional de desarrollo económico y social, asesor. El funcionamiento del CEPLAN hace vigente el instrumento que permite poner en marcha el Plan de Desarrollo Nacional, los objetivos del largo, mediano y corto plazo, y articula los esfuerzos y recursos de los poderes regionales y locales con el poder central.
q Se promoverá una nueva autoridad nacional descentralizada de transferencia de poderes a los gobiernos regionales, provinciales y distritales, de suerte que la proporción actual de recursos públicos evolucione de 70% central a 30% descentralizado hacia una relación paritaria a fin del período y gradualmente en adelante hacia una relación de 30% a 70%.
q Se fomentará una autoridad nacional de gestión de las empresas y participaciones del Estado que optimice la intervención empresarial y sirva de orientación a las empresas de economía mixta que promoverá el Estado.
q Se reformará del aparato público al aplicar los más avanzados sistemas de gestión logística y de inventarios, personal, información, procesos, mercadeo, comunicación y control de función, que estará a cargo de una autoridad nacional de reforma tecnológica del sector público, con participación de la sociedad civil.
q Se modernizarán la formulación y el control presupuestal con la difusión del Sistema Integrado de Administración Financiera y el Sistema Integrado de Gerencia Administrativa.
q Se asegurará la plena independencia del sistema nacional de control y se establecerá un sistema de rendición de cuentas, afirmación de la transparencia pública y desarrollo de medios de participación ciudadana en el control.
q Se eliminarán la corrupción, las coimas, los tarjetazos y compadrazgos.
q Se modificará la escala de remuneraciones del sector Público. Esta fijará un tope máximo, que será la remuneración que percibirá, por todo concepto, el presidente de la República. Ningún funcionario público percibirá una remuneración superior a dicha cifra.
q Los funcionaros públicos que trabajen en zonas donde se hable el quechua o aymara deberán saber uno de esos idiomas.
q Todo funcionario público usará los servicios de Essalud y/o de los seguros privados que, por su propia cuenta y costo, haya elegido.
q Se reasignará al personal de la Policía Nacional del Perú y demás apoyo operativo para seguridad de funcionarios hacia labores de seguridad pública.
q Se eliminarán los bonos de productividad.
q Se eliminarán los gastos en publicidad estatal, hablada y escrita, salvo para las campañas educativas y de salud de los sectores sociales.
q Se reformará y centralizará el sistema de pensiones del Estado.
q Se reestructurará en forma integral el actual sistema remunerativo de los miembros de las Fuerzas Armadas.
2.6. CRUZADA NACIONAL CONTRA LA CORRUPCIÓN Y PARA MORALIZAR LA POLÍTICA
La lucha contra la corrupción será una política de Estado permanente y de largo plazo, una lucha sin cuartel contra las mafias y los grupos de poder.
q Asumimos el compromiso sostenido y patriótico de combatir la corrupción que deteriora la sociedad peruana, sobre todo desde el régimen autoritario fujimontesinista.
q Dirigiremos una cruzada nacional para sancionar la corrupción e impedir la impunidad, poniendo especial empeño en la lucha contra las mafias y los carteles del narcotráfico.
q Es indispensable ejecutar los recursos públicos para que lleguen a las comunidades excluidas, empobrecidas y abandonadas por la política tradicional. Al crear una cultura de lucha contra la corrupción, se sensibilizará a los peruanos con un claro mensaje: Desterrar la corrupción es un problema de gobierno y de la ciudadanía, aliados y actuando en conjunto.
q El Ministerio de Justicia deberá llamarse Ministerio de Justicia y de Derechos Humanos.
q La cultura de la lucha contra la corrupción será fundamentalmente formativa y será encargada al Ministerio de Educación que coordinará con el Ministerio de Justicia y de Derechos Humanos.
q Habrá iniciativas legislativas tendentes a perfeccionar la transparencia de las compras y ventas del Estado.
q Instalaremos la Comisión Nacional Anticorrupción, independiente, autónoma, la misma que genere un espacio de reflexión ciudadana nacida de una demanda popular.
q Propondremos una acción conjunta con la comunidad internacional contra la red financiera de la corrupción.
q Propondremos a la región latinoamericana la homologación de la legislación para los casos de extradición, enriquecimiento ilícito, concusión, cohecho y otros delitos contra la administración pública.
q Crearemos redes de vigilancia ciudadana, comités cívicos distritales, provinciales y regionales de transparencia que luchen unidos contra la corrupción.
q Promoveremos los valores en la lucha anticorrupción, premiaremos el valor civil para evitar y denunciar los hechos de corrupción.
q Los medios de comunicación serán declarados aliados estratégicos en la lucha contra la corrupción y una herramienta para sensibilizar a la ciudadanía.
q La lucha contra la corrupción será preventiva y la ley será aplicada con rigor para sancionar actos de corrupción. Todos los funcionarios públicos estarán afectos a la presentación de declaraciones juradas de patrimonio e ingresos.
q Se hará la auditoría de los contratos de inversión, amnistías y exoneraciones tributarias para definir las buenas prácticas y crear nuevos modelos de normas anticorrupción.
q En materia penal, proponemos:
a. La imprescriptibilidad de los delitos en agravio del Estado e inhabilitación a perpetuidad contra sus autores o cómplices para el ejercicio futuro de cualquier función pública.
b. La pena condicional solo debe proceder para condenas no superiores a dos años, en vez de cuatro como permite el actual Código Penal.
c. Regulación o eliminación de los beneficios penitenciarios a los que cometan ilícito de corrupción de funcionarios, con el objetivo de evitar las corruptelas de convertir en teóricas las condenas penales y dejar al libre albedrío a las autoridades del Instituto Nacional Penitenciario.
2.7. AFIRMAR LOS DERECHOS HUMANOS CONTRA LA VIOLENCIA POLÍTICA
La violencia política asoló el país en las últimas décadas. Los rezagos y secuelas persisten hasta la actualidad y profundizan las brechas estructurales, la injusticia y exclusión en desmedro de amplios sectores de la población, principalmente rural, comunera, los pueblos nativos, originarios e indígenas de nuestra sierra y selva peruana. Por eso expresamos nuestro respaldo pleno al informe final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación Nacional.
Dos millones de personas han sido afectadas como consecuencia del conflicto armado en territorio nacional, el 70% de las cuales proceden del ámbito rural comunero indígena y en extrema pobreza. Hay alrededor de 1.146 millones personas afectadas en 2,798 comunidades rurales de 14 departamentos. La violencia trastocó integralmente la vida en estos pueblos limitándolos como actores de su propio desarrollo personal y social.
Frente a esta situación proponemos:
q La reparación integral de las víctimas de la violencia política, que se cumplirá sin ninguna objeción o solicitud de aclaración con las sentencias expedidas por la Corte Interamericana
q Crear un fondo nacional para estas reparaciones con recursos del tesoro público, el concurso del sector privado y la cooperación internacional.
q Instaurar el servicio civil semestral voluntario en las comunidades afectadas como alternativa de graduación para los estudiantes universitarios en el marco de un plan integral de reparaciones.
q Poner en práctica las reformas institucionales recomendadas en el informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación Nacional, en particular la del sistema de Seguridad y Defensa Nacional y Orden Interno, así como la del sistema de Justicia y Educación.
q Designar a un alto comisionado de paz para la pacificación de las zonas afectadas por los rezagos de la violencia política interna con el apoyo de una Comisión Multisectorial y la constitución de comités descentralizados de paz y desarrollo.
q Organizar brigadas de alfabetización en comunidades de muy alta afectación.
La erradicación y prevención de nuevas expresiones de violencia política y social y la construcción de una cultura de paz son aún tareas pendientes que garanticen que estos hechos no se repitan y que afirmen la democracia y el desarrollo sostenible. En esta perspectiva proponemos:
q Reconocer el heroísmo, entrega, sacrificio y aporte de hombres y mujeres civiles y militares en la resolución del conflicto armado y el restablecimiento del sistema democrático.
q Hacer las reformas institucionales recomendadas por la CVR , en particular la del sistema de seguridad y defensa nacional y el orden interno, y la del sistema de justicia y educación.
q La investigación exhaustiva, la judicialización de los casos de violación de derechos humanos, sanción ejemplar de los responsables civiles, policiales y militares en estricta correspondencia de las responsabilidades establecidas.
q La designación de un alto comisionado de paz encargado de la pacificación de las zonas afectadas por los rezagos de la violencia política con el apoyo de una comisión multisectorial y la constitución de comités descentralizados de paz y desarrollo.
q Organización de brigadas de alfabetización en comunidades de muy alta afectación.
Según la CVR , la reconciliación es entendida como un proceso de restablecimiento y de nuevos vínculos entre los peruanos, destruidos y/o deteriorados por el estallido de la violencia política. Esta reconciliación se construye y fortalece en el establecimiento de la verdad que explica los hechos así como sus causas y consecuencias, la justicia, la inclusión y la reparación de los daños y secuelas.
Por eso el Estado debe un respeto irrestricto de los derechos humanos, y ser capaz de garantizar la seguridad nacional y ciudadana en el marco de una cultura de paz.
Con este fin, se consolidará una entidad altamente especializada y permanente del Estado, con función de ente rector y normativo, que se encargará de las políticas y acciones del Estado en los ámbitos de la paz, reparación y reconciliación nacional.
2.8. REFORMA DE LA DEFENSA Y SEGURIDAD NACIONAL
Desde finales del siglo XX, los países latinoamericanos han venido replanteando los conceptos de seguridad y defensa. De una noción ligada exclusivamente a la integridad territorial de la nación, integridad garantizada por las Fuerzas Armadas, se evoluciona hacia un concepto mucho más complejo, que incluye amenazas de naturaleza muy distintas al ataque militar externo contra el propio territorio. Hoy se incluye en el concepto de seguridad a las amenazas o riesgos medioambientales, delincuencia internacional, narcotráfico, terrorismo y hasta la presión migratoria, que deben ser afrontados no solo por la fuerza armada sino por el íntegro del Estado. Y es dentro de este escenario moderno de seguridad integral que los aspectos de la defensa nacional dejan de ser el todo y pasan a ser una parte integrante de la seguridad de un país. Este replanteo de conceptos lleva necesariamente a cambios en las instituciones que garantizan la defensa de un país, cambios que deben distinguir dos aspectos clave: la determinación de las capacidades de dirección de la política pública de defensa y el papel que la sociedad civil demanda de su Fuerza Armada en un contexto democrático.
2.8.1. Reforma política y administrativa del sector Defensa
La presente propuesta busca plantear un proceso de transformación del sector Defensa en función de dos reformas internas, componentes importantes de este proceso, que pueden y deben realizarse simultáneamente: una reforma política del sector y una reforma técnica profesional que llamaremos reforma militar.
Por reforma política del sector Defensa consideramos aquel proceso de cambios estructurales y normativos que buscan institucionalizar el sector mediante el fortalecimiento del Ministerio de Defensa como el ente rector de la política de defensa en el país con la premisa de una conducción política civil de la defensa nacional.
En ese sentido es necesario afirmar que este proceso de reforma política, que ha tenido avances y retrocesos a lo largo de la última década, presenta tres aspectos: fortalecimiento de un modelo de conducción civil de la defensa nacional; establecimiento de un sistema de control político de las acciones del sector, y el involucramiento de la sociedad civil en una propuesta de política de defensa del siglo XXI.
Modelo de conducción de la defensa nacional en democracia:
Este eje de reforma plantea la necesidad de contar con un modelo de conducción civil de la defensa nacional en el que la autoridad política pueda definir, dirigir y supervisar la gestión del sector Defensa. En la etapa de transición y consolidación democrática que vivimos resulta de suma importancia la conducción civil y el respectivo control de la sociedad en temas vinculados a la política de defensa.
Este eje plantea:
· Fortalecimiento del Ministerio de Defensa
Un Ministerio de Defensa bajo esta concepción democrática tiene propósitos por cumplir, entre ellos:
- Estructurar las relaciones de poder entre los civiles democráticamente elegidos y
la Fuerza Armada. El Ministerio de Defensa es el vehículo que institucionaliza la relación entre el poder civil y el mando militar. Es decir que a través del Ministerio de Defensa el poder civil legítima y democráticamente elegido ejerce el control sobre el mando y estructura militar de un país.
- Definir y distribuir la responsabilidad entre civiles y militares, maximizando la eficacia del empleo de
la Fuerza Armada. Esto quiere decir que la conducción política asume las decisiones de más alto nivel de la defensa nacional y que el instrumento militar ejecuta con eficacia tales decisiones. Más aún cuando estas decisiones políticas devienen en otorgar misiones distintas a las tradicionales a la fuerza armada.
- Maximizar la eficiencia en el uso de los recursos destinados al sector. En este sentido, el Ministerio de Defensa gestionará la defensa nacional que garantice la adecuada transparencia en las acciones y la rendición de cuentas de sus funcionarios públicos, profesionales civiles y militares, que implementarán programas y planes para conseguirlas.
Para ello es necesario:
· Fortalecer la figura de los viceministros como canales de operación del ministro al interior de las instituciones armadas. Es necesario fortalecer las capacidades de gestión institucional frente a los institutos armados mediante la incorporación de procedimientos conjuntos de carácter vinculante. Asimismo es necesaria la presencia de burocracia civil de élite como de personal militar de primer nivel.
· Nuevo marco normativo
Un nuevo modelo de conducción requiere sin lugar a dudas de un nuevo marco normativo que lo soporte y le dé fuerza legal y legitimidad ante la sociedad a la cual debe servir. En ese sentido tenemos:
a. Nuevas y mayores funciones y atribuciones para el despacho ministerial que fortalezcan su capacidad de dirección y liderazgo en el sector; nueva estructura orgánica del ministerio que elimine superposición de funciones y permita mayores capacidades de gestión al sector; fortalecimiento de los aspectos de control como un aspecto clave en el proceso de reforma del sector Defensa, y precisión y ampliación de las competencias del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas.
Se requiere profundizar en las capacidades de los viceministerios y en los ámbitos de competencia de la Inspectoría General del Ministerio de Defensa. Finalmente incorporar y/o profundizar en la planificación por capacidades.
b. Regulación normativa sobre participación de las FF.AA. en materia de orden interno y en escenarios de desastres naturales y de defensa de recursos naturales.
· Fortalecimiento de los controles
Este fortalecimiento de controles permitirá al despacho ministerial tener a mano una supervisión más directa del accionar de los institutos armados, a través de investigaciones directas realizadas por la inspectoría del sector. Es necesario fortalecer su labor con mayor personal militar y con personal civil especializado.
· Transparencia - reforma administrativa
Uno de los principales aspectos del proceso de reforma política consiste en establecer un proceso de reforma administrativa del sector Defensa basado en una transparencia y rendición de cuentas a la ciudadanía.
· Educación: Derechos humanos y valores democráticos
Es menester fortalecer la capacidad de gestión de la Dirección de Educación del Ministerio de Defensa dándole competencia sobre los comandos o direcciones de educación de los institutos militares. Se requiere un nuevo perfil del personal militar en todos sus estamentos jerárquicos. Asimismo el currículo que sustente estos perfiles debe estar atravesado por enfoques de interculturalidad, de género, derechos humanos y valores democráticos.
Control político de las acciones del sector defensa
El control político del Parlamento nacional en materia de acciones y decisiones de la política de defensa es clave para lograr eficiencia, legalidad y legitimidad, a la vez que determina las correcciones necesarias en la política de defensa planteada.
El Poder Judicial tiene la responsabilidad, de acuerdo con la Constitución , de ejercer, a través de sus órganos jerárquicos, la administración de justicia en el país. Entre los principios rectores de esta función jurisdiccional tenemos el de unidad y exclusividad, pero que tiene su excepción constitucional en la jurisdicción militar y arbitral. Es justamente esta excepción la que sustenta la existencia de un fuero militar «casi independiente» y que ha generado cuestionamientos por importantes sectores de la opinión pública.
Asimismo un aspecto de importancia en la adecuada administración de justicia por parte del Poder Judicial es el relativo a la judicialización de casos por violación de derechos humanos atribuidos a efectivos militares y policiales. Hay que recordar que la Constitución Política establece que todos los ciudadanos son iguales ante la ley. En ese sentido será conveniente el establecimiento de procedimientos especiales para juzgar a militares denunciados por supuestas violaciones a los DDHH atendiendo a su condición de funcionarios del Estado.
La reforma militar
Hay dos aspectos centrales en este proceso de reforma militar que es necesario indicar:
· Establecimiento de una nueva doctrina militar
Desde finales del siglo XX, las nuevas doctrinas militares empezaron a considerar la participación conjunta de los diversos componentes del instrumento militar de una nación.
Esta nueva doctrina militar, que se debiera planificar por capacidades, tendrá como resultado una nueva estructura o diseño de la fuerza bajo dos dimensiones: la dimensión cuantitativa y la cualitativa. Cuantitativamente, la estructura establecerá la organización y la distribución espacial de los medios militares asociados al concepto de su empleo específico en respuesta a una misión otorgada.
Por otro lado, la dimensión cualitativa es en la actualidad el valor agregado que tiene la fuerza para responder a las amenazas y para cumplir con los objetivos de defensa planteados. Responde a aspectos de eficiencia como nivel de preparación y capacitación; entrenamiento militar; nivel de alistamiento entendido como tiempo de respuesta real y efectivo ante una agresión, entre otros.
Esta dimensión de la nueva doctrina militar debemos centrarla en dos aspectos: a) Accionar conjunto y b) Interoperatividad.
· Fortalecimiento de la lucha contra la corrupción
Un aspecto central en una nueva organización militar es sin duda aquella que rompe con su pasado nefasto de corrupción y entreguismo. Sin embargo esta es la variable en la que menos se ha avanzado en las instituciones militares. Aún persisten prácticas aprendidas y aprehendidas de la década pasada que no han sido desterradas. Sonados casos de corrupción siguen sin sanción alguna y eso genera malestar al interior de las FF.AA. y profundo menosprecio de la ciudadanía por los institutos militares.
· Reestructuración de las FF.AA. (Fuerza Armada más pequeña. Nueva distribución territorial)
Se requiere de un estudio que se centre en el nivel de aprestamiento de la fuerza; es decir, en el tiempo de respuesta del Estado para hacer frente a la presencia de amenazas tradicionales o las denominadas nuevas amenazas a nuestra seguridad. La premisa es contar con dos o tres núcleos de respuesta efectiva que denominaremos Fuerza de Reacción Rápida.
Otras medidas administrativas para mejorar la eficiencia de la defensa en el marco de la política general de seguridad nacional
· Procederemos a la actualización del Libro Blanco de la Defensa Nacional , teniendo en cuenta que el nuevo concepto de soberanía no solo se refiere al cuidado de las fronteras o defensa del territorio, mar territorial o espacio aéreo, sino también a la defensa de sus recursos naturales, biodiversidad, patrimonio, cultura, historia, debido a que los problemas del futuro en la región y el mundo serán principalmente los recursos energéticos, el agua dulce, la biodiversidad y el medio ambiente.
· Revisaremos y modificaremos el contenido del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, y de sus componentes:
- El concepto de defensa
- El sistema de inteligencia
- El sistema nacional de Defensa Civil
- Los ministerios, organismos públicos y gobiernos regionales.
· Revisaremos la composición del Consejo de Seguridad Nacional, órgano rector del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, y se evaluará la posibilidad de incluir al Ministerio de Educación, en vista de que, de acuerdo a ley, la educación en materia de seguridad y defensa nacional es obligatoria en todos los niveles y modalidades del sistema educativo del Perú.
· Revisaremos las atribuciones que corresponden al Consejo de Seguridad Nacional, particularmente lo correspondiente a que los requerimientos presupuestarios sean de acuerdo a las necesidades estratégicas reales y que las adquisiciones de equipamiento militar de carácter estratégico sean las más adecuadas y que respeten la estandarización del equipamiento con la finalidad de recuperar la capacidad operativa de las Fuerzas Armadas.
· Se impulsará la modernización y el desarrollo de los organismos descentralizados siguientes:
- Instituto Geográfico Militar (IGN)
- Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI)
- Servicio Aerofotográfico Nacional (SAN)
- Escuela Nacional de
la Marina Mercante (ENAMM) - Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial (CONIDA)
A estas entidades se les dotará de tecnología de punta para impulsarlas a los niveles de competitividad de los mercados nacional e internacional.
Se impulsarán y fortalecerán las empresas:
- Servicio Industrial de
la Marina (SIMA S. A.) - Industria Aeronáutica del Perú (INDAER PERU S.A.)
- Fábrica de Municiones del Ejército (FAME)
2.8.2. El narcotráfico y el terrorismo
No es casualidad que los rezagos senderistas se hayan ubicado precisamente en las zonas donde el narcotráfico campea: el VRAE y el Alto Huallaga. De un lado, la creciente descomposición de SL a partir de la captura de Abimael Guzmán en 1992, la renuncia de su proyecto de poder y la imposibilidad de constituir una dirigencia alternativa, para continuar con el proyecto ideológico, fundamentalista y terrorista original, por quienes todavía se mantuvieron alzados en armas, explican por qué los rezagos senderistas se han amoldado a la dinámica violentista que el narcotráfico genera. Si hasta hace poco todavía se discutía sobre si los rezagos senderistas constituían una amenaza subversiva y terrorista de ámbito local, ya que estaban descartados como amenaza para el ámbito nacional, ahora −por boca de los propios mandos militares del VRAE− los califican como integrantes del clan familiar de los «hermanos Quispe Palomino», parte de la compleja estructura del narcotráfico y su ligazón con la violencia. En resumen, la cosa queda así definida: si se elimina a los rezagos, el narcotráfico continúa; pero si se elimina el narcotráfico, los rezagos no podrán subsistir. El problema principal a combatir es el narcotráfico.
El narcotráfico en nuestro país ya se ha convertido en una amenaza a la seguridad nacional. El Perú es el primer país exportador de cocaína en el mundo. Esto solamente es posible porque la corrupción que favorece esta industria corroe a los campesinos «poceros», a las fuerzas de seguridad, a los jueces y fiscales, a las autoridades y agentes penitenciarios, a las aduanas y capitanías de puerto, a los productores e importadores de los insumos químicos, a las autoridades políticas desde el ámbito local hasta los más altos dignatarios de la nación.
Las drogas y el narcotráfico son un tema complejo que merece la atención prioritaria del Estado y de la sociedad peruana, pues su tratamiento influye en la economía, las relaciones exteriores, la institucionalidad democrática, la salud pública, el desarrollo rural en la selva y sierra, el orden público y la seguridad nacional. En los últimos cinco años, el Perú se ha convertido en un importante proveedor mundial de coca (56,100 ha ) y de cocaína (302 Tm), pero, además, importantes sectores de nuestra sociedad e instituciones han sido permeadas por la economía y dineros de esta actividad ilícita, así como por la criminalidad organizada asociada a carteles de traficantes.
Se estima en 70,000 campesinos (280,000 con sus familias), los subordinados a esta actividad, y entre 50,000 y 100,000 los adictos a las drogas en nuestras ciudades. Se calcula entre US$ 1,500 y US$ 2,000 millones los que ingresan por concepto de lavado de dinero. Aproximadamente se exportan 280 Tm de cocaína. El valor de esta cocaína a precios FOB (por ejemplo en la frontera, en el aeropuerto internacional o en altamar de nuestras costas) es de US$ 4,000 por kilo, es decir son US$ 1,120 millones los que se quedan en nuestro país; el valor de la cocaína a precios de consumidor en el extranjero llega hasta los 25 mil millones de dólares. El valor doméstico de las 100 mil Tm de coca utilizada, a 3 dólares por kilo, equivalen a US$ 300 millones que se distribuyen entre los productores y acopiadores. El valor de los insumos químicos es de aproximadamente US$ 60 millones. Y el valor de la mano de obra (desde el pocero hasta los que trabajan en los laboratorios para la elaboración de la cocaína, no los campesinos) se estima en US$ 23 millones. Así, los clanes familiares locales y las firmas nacionales al servicio del narcotráfico internacional se quedan con un ingreso bruto de US$ 737 millones. Para estimar el ingreso neto, habría que descontar el gasto en corrupción. ¿A cuánto asciende? Se estima que entre 15-30%. Es decir, entre US$ 110-220 millones. Es decir, aproximadamente los gastos del narcotráfico para corromper a las autoridades deben superar los 150 millones de dólares.
Ni el fujimorismo, ni la transición democrática a través de la Constitución de 1993, ni el acuerdo nacional del año 2002, u otra estrategia adoptada, han podido modificar esta delicada situación. Lamentablemente, las respuestas parciales y aisladas han recargado el trabajo de nuestro sistema criminal, distrayendo a la Policía (45% de los detenidos son usuarios no delincuentes), sobrecargando el sistema judicial y produciendo el hacinamiento de nuestras cárceles.
Es necesario que el próximo gobierno adopte políticas públicas efectivas, sensatas (realistas), medibles, verificables, respetuosas de los derechos humanos, autónomas (no dependientes de la cooperación de un país), sostenibles, que se distancien de los conceptos equívocos de prohibición/legalización, para enfrentar las causas y no solo los efectos del fenómeno de las drogas y el narcotráfico.
Propuestas de política:
Política exterior
(i) Recuperar autonomía en la aplicación de las obligaciones internacionales, sobre la base del respeto a las normas internacionales de derechos humanos y el principio de no injerencia en asuntos domésticos de los Estados.
(ii) Redefinir, en coordinación con los miembros de UNASUR, el principio de responsabilidad compartida respecto de los países del norte, para que cumplan su parte en el financiamiento de programas de desarrollo, prevención y tratamiento e interdicción, según sea el caso.
Seguridad y FF.AA.
(i) Separar la estrategia de enfrentamiento a los remanentes de la subversión de la política antinarcóticos, siempre bajo conducción civil, con una estrategia que privilegie la inteligencia y la tecnología, y la creación de la Oficina del Alto Comisionado Presidencial para la Paz y el Desarrollo en los principales escenarios donde confluyen el fenómeno de la subversión y el narcotráfico.
(ii) Generar políticas de reintegración y alianzas específicas con los movimientos sociales rurales y urbanos de la sierra y la selva alta (cocaleros, poceros, cargachos) para integrarlos a un Estado de derecho, hacerlos partícipes de las políticas públicas y distanciarlos de los grupos violentos.
Seguridad ciudadana, orden público y lucha contra criminalidad organizada
(i) Rediseñar una política autónoma de interdicción en materia de drogas que se funde en la persecución, identificación y desmantelamiento de las firmas y los carteles nacionales, basados en un Derecho penal garantista y de última ratio, respetuoso de la libertad individual del debido proceso, y no en la persecución de los eslabones más vulnerables (productores, usuarios y microcomercializadores). Se debe eliminar el actual ineficaz monopolio de ENACO y fomentar un nuevo empadronamiento de productores, así como una nueva ley de coca.
(ii) Identificar y producir los cambios necesarios a nivel institucional y jurídico que garanticen una política sensata de interdicción, no supeditada a intereses externos, que no ocasione mayores daños, basada en el control social de los cultivos de coca y no en la erradicación compulsiva.
Desarrollo rural
(i) Se deben producir profundos cambios en la conducción de las políticas del Estado en la selva alta, especialmente aquellas que sostienen el denominado desarrollo rural alternativo, para asegurar la participación de los productores en la determinación de las propuestas de desarrollo alternativo para cada cuenca cocalera, que se funden en alternativas viables, mercados regionales y en la agroexportación y la agroforestería, allí donde lo permitan las condiciones comerciales y no degraden el medio ambiente.
Salud y Educación
(i) El Estado debe producir políticas sectoriales en los ámbitos local, regional y nacional, que cumplan con el objetivo de disuadir en el abuso de sustancias peligrosas para la salud, tanto las sociales como las ilícitas; se debe tener información científica permanentemente actualizada para la toma de decisiones.
(ii) El Estado debe ejercer un adecuado control de las actividades de rehabilitación y tratamiento de los problemas de adicción que se generen; en ningún caso se debe usar medidas represivas para abordar los problemas de salud pública.
2.9. MEDIOS DE COMUNICACIÓN PARA UNA DEMOCRACIA CIUDADANA
a) Breve diagnóstico.
En el país, los medios de comunicación han sido tradicionalmente controlados por unos cuantos grupos familiares y por el Estado durante el siglo XX. El primer gran cambio en este tema se dio en 1968. Se anunció inicialmente que se los entregaría a los sectores sociales organizados, pero en la práctica fueron confiscados para ponerlos al servicio del gobierno militar.
Este experimento fracasó y la primera medida del gobierno democrático de Belaunde en 1980 fue devolver los medios confiscados a sus antiguos propietarios. En este contexto, nuevos actores políticos hicieron su aparición al mando de los medios de comunicación. La libertad, pluralismo y competitividad de los medios entrarían en serio entredicho en los años noventa con el régimen autoritario de Fujimori encabezado por Vladimiro Montesinos, quien llegó a comprar la línea editorial de muchos de los principales medios escritos y audiovisuales.
La transición democrática de 2001 no fue aprovechada por los gobiernos de Paniagua y Toledo para revisar las concesiones de frecuencias de transmisión a aquellos empresarios de la radio y televisión peruana que convirtieron un servicio público en un servicio particular. Hubo en ese momento amplio apoyo de la población para retirar las licencias a aquellos operadores que desvirtuaron este servicio. En julio de 2004 se aprobó la Ley de Radio y Televisión (LRTV) sin que se establecieran mecanismos ni entidades que pudiesen hacer frente a las tendencias hacia la concentración y escaso pluralismo. Dicha ley creó el Consejo Consultivo de Radio y Televisión (CONCORTV), un órgano autónomo de carácter consultivo que produce información interesante, pero que no tiene poder alguno para regular el desarrollo de los medios.
En la actualidad, los medios de comunicación están en propiedad de unas pocas manos (incluso la propiedad de varios tipos de medios), lo que ha configurado un cuasi oligopolio mediático que atenta contra el derecho de libertad de expresión y el de una información adecuada para la población.
b) Propuestas de política.
q Elaboración de una ley de comunicaciones audiovisuales que establezca un reparto equitativo y plural de los medios entre distintas formas de propiedad (privada, pública y social). El objetivo es incorporar las distintas perspectivas de las organizaciones de la sociedad civil, garantizar la libertad y pluralidad de la información y opinión, y recuperar el carácter de servicio público de los medios masivos de comunicación.
§ Esta ley establecerá la conformación de un consejo público −con presencia de la sociedad civil− que se encargará de evaluar las concesiones del espectro radioeléctrico que incluyen a la radio y televisión digital. Al respecto, resulta sumamente importante revisar como referente el reciente modelo argentino.
§ Esta ley constituirá los mecanismos de regulación a la expansión de las corporaciones que operan distintos tipos de medios. En este punto, es precisa la participación del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).
§ Se garantizará la distribución equitativa y plural de las frecuencias digitales.
§ Se asegurará que los medios estén al servicio de la democracia.
Capítulo 3 | Construir un nuevo modelo de desarrollo: La economía nacional de mercado |
La economía peruana actual enfrenta fundamentalmente los siguientes problemas estructurales:
a. La desigualdad social, proveniente de la insuficiencia de empleo e ingreso, que crean condiciones precarias de vida de la inmensa mayoría de la población.
b. El patrón de crecimiento primario exportador cuyos límites para autosostenerse a largo plazo, por el efecto de los ciclos de las materias primas, forman parte de nuestra experiencia histórica.
c. La articulación sectorial e intersectorial de la producción y la conectividad espacial son débiles o inexistentes, y se carece prácticamente de la relación entre la industria y el agro de la sierra y de la selva.
d. La red vial y de infraestructuras que conecte la economía con la geografía y demografía del país es insuficiente para la creación de nuevos mercados internos y la expansión de los existentes.
Estos problemas no se han resuelto con las políticas neoliberales que privilegian la inversión en los sectores primarios tradicionales, y se han descuidado la ecología, los mercados internos y la producción industrial, agroindustrial y agropecuaria.
Por eso debemos terminar con el modelo neoliberal desnacionalizador y excluyente. Es el modelo que ha reprimarizado nuestra economía, que la ha hecho más dependiente de los capitales y del mercado internacional, que fracturó socialmente a la nación impidiendo constituirnos en comunidad política nacional, que expulsó a sus jóvenes a la emigración y quebró las posibilidades del desarrollo social de nuestra gente. El sistema que le restó decencia al empleo e hizo precarios sus ingresos. Que redujo la autoridad del Estado y debilitó a la nación al excluir y marginar económica y socialmente a poblaciones enteras de la costa, sierra y selva de los beneficios de un grotesco «chorreo» que nunca llega de las mesas de los ricos. Y es el sistema que, haciéndonos más pobres no solo económica sino también política y culturalmente, nos insertó a la economía y finanza internacionales con un rol dependiente y sumiso.
Esta situación tiene que cambiar, para devolverle a la nación peruana y a sus hijos los sentimientos de autoestima y dignidad de hombres libres.
3.1. OBJETIVO DE LARGO PLAZO Y ESTRATEGIA DE DESARROLLO
3.1.1. EL OBJETIVO DE LARGO PLAZO
Nuestro sueño es construir un país de todos con iguales derechos y deberes, hecho de productores y consumidores modernos con iguales oportunidades. Un país sin el racismo y la desigualdad social que nos separa, un país con estabilidad política, basada en reglas de austeridad en el ejercicio de la función pública.
Un país en el que los niños y jóvenes sean sanos, nutridos, saludables, educados y alegres, tengan acceso al empleo y a un ingreso justo. En que las mujeres no sean acosadas ni discriminadas por su condición de género, en que nuestros mayores vivan sus años con decencia y dignidad, donde los peruanos discapacitados encuentren espacio de inserción y afecto.
Todo ello significa construir nación buscando la integración económica, social y geográfica del país; significa también crear una cultura nacional que respete la diversidad racial y étnico-cultural, que fomente la interculturalidad y la pluralidad. Pero la construcción de esta nación, de una comunidad política nacional, no puede hacerse sin democracia.
Construiremos, por lo tanto, una democracia sólida, representativa y participativa, con presencia del Estado en las zonas pobres y desarticuladas; que fortalezca la participación ciudadana en la toma de decisiones y el ejercicio del poder; que fomente el sistema de partidos políticos; que combata la corrupción, y promueva el respeto irrestricto y el ejercicio pleno de los derechos humanos por todos los peruanos.
3.1.2. ESTRATEGIA DE DESARROLLO: LA CONSTRUCCIÓN DE UNA ECONOMÍA NACIONAL DE MERCADO
Desde la economía, la construcción de la nación será posible mediante el desarrollo de una economía nacional de mercado, abierta al mundo, que conecte e integre a los pueblos excluidos y olvidados de la costa, sierra y selva, y que respete la diversidad racial y étnico-cultural al fomentar la interculturalidad y la pluralidad.
En el Perú hay partidarios del modelo económico neoliberal que consideran a sus críticos como enemigos del mercado. Son los mismos que confunden nuestra propuesta de nacionalización de la economía y de las actividades estratégicas con la estatización.
Nuestra estrategia de desarrollo es contraria al modelo neoliberal porque este, tal como se aplica en Perú, desarrolla un circuito económico desnacionalizador. Bastaría señalar que la caída de la tasa de crecimiento de 9.8% en 2008 a 0.9% en 2009 revela la desconexión de nuestra economía con sus mercados internos o su fuerte dependencia con lo que ocurre en el mercado internacional. Esto es historia conocida, pero no parece suficiente. ¿Por qué es entonces desnacionalizador?
Primero, porque la versión neoliberal del modelo exportador aplicado aquí (que es distinta de la versión exportadora de los países del Asia) no considera el desarrollo de los mercados internos. Deja de lado los factores de demanda interna y hace énfasis en el minimalismo estatal, en consonancia con la teoría neoclásica del comercio internacional y del crecimiento económico. Para esta teoría, el mercado autorregulado es eficiente, las distorsiones en el mercado son originadas por la intervención del Estado y los países comercian porque tienen distintas especializaciones que se benefician del comercio si cada uno produce y vende lo que sabe hacer relativamente mejor.
Segundo, porque, a diferencia de lo que ocurrió en los países asiáticos, orienta el desarrollo fuera de los mercados internos, creando en su lugar enclaves que no tienen conexiones con la economía interna y no toma en cuenta los intereses de la comunidad nacional de la sierra y la selva del país.
Tercero, porque su focalización en las exportaciones, dadas las condiciones de las que se parte, genera comportamientos ventajistas en la competencia internacional mediante la supresión de los derechos de los trabajadores, el mantenimiento de salarios reales estancados, la imposición de contratos de estabilidad tributaria que lesionan la soberanía nacional, y la desatención de los costos medioambientales de la explotación de recursos primarios. Los ejemplos de problemas de este tipo los tenemos en Cocachacra, Arequipa; en Majaz, Piura; en Bagua, Amazonas, o en La Oroya , Junín. Por otro lado, las exportaciones no tradicionales que este modelo neoliberal alienta basan su competitividad en mano de obra barata y de baja calificación.
Finalmente, porque privilegia las inversiones extranjeras en la actividad primaria exportadora que vende en los mercados externos, en lugar de promover el crecimiento de la demanda interna en consonancia con un aumento diversificado de la oferta productiva. El modelo exportador neoliberal no permite aprovechar internamente los frutos del progreso técnico o los aumentos de la productividad a favor del interés nacional.
Para desarrollar el país proponemos entonces la estrategia de construcción de una economía nacional de mercado. Hay que nacionalizar nuestra economía. Esto significa centrar el desarrollo del país en la expansión de los mercados internos que ya existen y en la creación de otros nuevos; es decir, hay que desarrollar una economía nacional de mercado. Esto no significa autarquía ni estatismo. Significa basar las ganancias de competitividad en aumentos de productividad y no en ventajas absolutas naturales y en el cholo barato. Las ventajas competitivas se logran al conectar la economía con la geografía y la demografía, diversificando el aparato productivo para basar estas ventajas en rendimientos a escala con costos unitarios decrecientes que favorecen el comercio intraindustrial. Pero también significa institucionalizar políticas de generación de ingresos y demanda interna para sostener el crecimiento.
Hay que construir capacidad productiva industrial, agroindustrial y agropecuaria (oferta), y simultáneamente desarrollar la demanda interna para asegurar el uso de esa capacidad. Además, una demanda interna que se sostiene en el tiempo estimula nuevas inversiones para expandir y diversificar la capacidad productiva. Desde esta perspectiva, las exportaciones son necesarias para solventar las importaciones y hacer sostenible el crecimiento económico. En este caso, las ganancias de competitividad están garantizadas por la expansión de los mercados internos.
¿Y cómo se construye una economía nacional de mercado? Primero, cuando se facilita el desarrollo de la capacidad empresarial nacional y de los mercados internos; segundo, cuando se desarrolla instituciones y espacios de política para generar de manera estable demanda interna e ingresos, vinculando el corto con el largo plazo; y, tercero, con un nuevo contrato social que asegure la democracia republicana.
a. La creación de capacidad empresarial nacional y de mercados internos.
La inversión privada es uno de los determinantes más importantes del crecimiento en una economía de mercado. Además, es imposible que exista un empresario que no crea en la importancia que la estabilidad jurídica y política tiene en las decisiones de inversión privada. Pero, ciertamente, la estabilidad no agota la explicación de la dinámica de esta inversión. Ella es parte del contexto institucional-legal de una economía de mercado, que se supone dado cuando se analizan las decisiones económicas de los agentes privados. Por tanto, otras son las restricciones a la inversión privada que, en economías como la nuestra, adquieren especial relevancia.
Hay dos tipos de inversión privada: la dirigida a la producción para el mercado externo y la dirigida a la producción para el mercado interno. La primera, que en nuestro país es básicamente extranjera, no tiene, en general, problemas de financiamiento y su rentabilidad está casi siempre asegurada por la existencia de mercados. Piénsese, por ejemplo, en la inversión extranjera dirigida a la producción de commodities, aunque también hay en la producción de servicios para el mercado interno cuya oferta, poco competitiva, tiene una demanda asegurada por la escasa posibilidad de sustitución. No ocurre lo mismo con la inversión privada, no extranjera, dirigida a la producción para el mercado interno. La creación de capacidad empresarial nacional está asociada a la expansión de esta inversión privada nacional o local. Pero esta inversión enfrenta las tres restricciones. En primer lugar, el tamaño y diversidad de mercados internos, factor que influye en su rentabilidad; en segundo lugar, la existencia de financiamiento de mediano y largo plazo; y, en tercer lugar, la existencia de capital humano y tecnología.
Tenemos que enfrentar, entonces, estas restricciones a la inversión privada nacional o local para centrar el circuito de generación de demanda e ingresos dentro del territorio nacional, es decir, para nacionalizar la economía y hacerla menos dependiente de los mercados internacionales.
b. Instituciones y espacios de política para generar un circuito nacional de demanda e ingresos.
La vinculación de las políticas para la estabilidad macroeconómica con el crecimiento.
Pero el cambio estructural que supone eliminar las restricciones que enfrenta la inversión privada nacional o local, que es el paso decisivo para iniciar el centramiento del circuito de demanda e ingresos dentro del territorio nacional, no puede desvincularse de la administración de la demanda a corto plazo. Esto tiene que ver con la relación de la estabilización y el crecimiento económico, o la vinculación del corto y largo plazo.
Se trata de conectar la administración de la demanda agregada durante el ciclo con el crecimiento y las transformaciones estructurales. Procesos históricos importantes de cambio estructural industrialista fracasaron por problemas de corto plazo.
Las economías de mercado no son intrínsecamente estables ni tienden automáticamente al pleno empleo. En los países del centro, el gobierno, según el legado keynesiano, es el responsable de enfrentar las recesiones mediante políticas, monetaria y fiscal, expansivas. Para que esto ocurra también en países como el nuestro, se debe construir, como lo hicieron los países del centro, un circuito nacional de generación de demanda e ingresos.
La condición necesaria para construir este circuito es eliminar las restricciones que impiden que la inversión privada nacional se expanda, creando demanda y capacidad productiva a lo largo y ancho del país. La administración del ciclo (mediante las políticas macroeconómicas) debe ser funcional a este objetivo de largo plazo.
Hay consistencia entre nuestras políticas para la estabilidad macroeconómica propuestas en el capítulo anterior y la estrategia de construcción de la economía nacional de mercado. Por ejemplo, el mercado de capitales en soles facilita el financiamiento de mediano y largo plazo de la inversión, pero también mejora la eficiencia de la política monetaria basada en metas explícitas de inflación con la tasa de interés como instrumento (regla de Taylor). Cuanto más profundo y líquido es este mercado, mayor es la competencia en el mercado financiero, donde hoy domina el oligopolio bancario. El marco regulatorio de este mercado debe ser reformado para que las empresas productivas pequeñas y medianas pueden emitir deudas.
El mercado de capitales en soles también contribuye a la sostenibilidad de la política fiscal. Su expansión se sustenta en el desarrollo del mercado secundario de deuda soberana en soles. Este último permite reducir los riesgos de la deuda pública (cambiario y de tasas de interés variables) sustituyendo deuda externa por interna. El mercado de deuda soberana permite asimismo introducir la «regla de oro» en el gasto del gobierno: endeudamiento solo para financiar inversiones públicas. Hasta aquí la vinculación del corto y largo plazo con referencia a la inversión que, como se sabe, es un factor de creación de demanda y de capacidad productiva.
El gasto público corriente no crea capacidad pero sí demanda; por lo tanto, junto con la inversión privada local, tiene que ser parte del circuito nacional de generación de demanda e ingresos. Este gasto no puede ser, entonces, procíclico. Se debe contar con una regla contracíclica en la ley de responsabilidad y transparencia fiscal, como se ha propuesto en el capítulo anterior, para que los ingresos públicos sean los únicos que fluctúan con el ciclo. En el auge se acumula fondos de estabilización para hacer frente a las recesiones.
Finalmente, en una economía abierta se necesita otra medida para solucionar el conflicto entre el corto y el largo plazo. La apertura financiera y la libre movilidad de capitales dificultan la administración de la tasa de interés y el tipo de cambio real, dos precios relativos importantes que influyen en la demanda de inversión privada. Una buena administración de la economía nacional, decía Keynes, depende de la libertad de fijar una tasa de interés apropiada sin referencia a las tasas prevalecientes en el resto del mundo. Esto quiere decir que hay que controlar el flujo internacional de capitales y, para asegurar un tipo de cambio real estable y competitivo, este control debe ser acompañado con una regla de intervenciones esterilizadas en el mercado cambiario. Esta regla es parte de nuestra política para la estabilidad macroeconómica.
Mercado laboral, salarios y generación de demanda.
El modelo exportador neoliberal opera con salarios reales reprimidos y sin derechos laborales. Esta manera de ganar competitividad internacional deja de lado los aumentos de la productividad asociados a la expansión de los mercados internos.
Por el contrario, la economía nacional de mercado implica mejores condiciones de vida y de trabajo. En consecuencia, el circuito de generación de demanda e ingresos debe incorporar también al mercado laboral. Se tiene que restablecer el salario mínimo como instrumento de política e introducir estándares laborales decentes, el derecho a la libre sindicalización y un sistema de protección social universal. Estas instituciones ni distorsionan el mercado de trabajo ni tienen por qué reducir los niveles de empleo. Son absolutamente necesarios para desarrollar un proceso sólido y estable de generación de demanda al interior del país. El salario es un factor de demanda y no solo un factor de costo, como el de financiamiento, que se reduciría notablemente con el desarrollo del mercado de capitales en soles.
Desde los clásicos Smith y Ricardo, el salario forma parte del conflicto distributivo. Su determinación, por lo tanto, tiene que ver con el poder económico y político que desde el gobierno le da contenido a las políticas públicas. El modelo neoliberal se funda en un desbalance de poder que perjudica a los trabajadores, campesinos y a parte importante de la clase media. Esta es la otra cara de su carácter desnacionalizador, y esto tiene que cambiar.
c. Por qué es indispensable un nuevo contrato social.
Cambiar la estrategia de desarrollo neoliberal por otra que implique la construcción de una economía nacional de mercado requiere un nuevo entorno político y social, una nueva coalición de poder, que asegure la construcción de la nación y la práctica de una democracia republicana. No hay otra manera de centrar la generación del circuito de demanda e ingresos en el interior del país y en beneficio de toda la población.
El contrato social neoliberal, la corrupción y la ausencia de democracia.
Con esta Constitución, el Estado perdió soberanía y el interés nacional pasó a segundo plano. El gobierno, en su afán por atraer inversión extranjera, acepta el óbolo minero en lugar de aplicar un impuesto a las sobreganancias, renuncia al cobro de regalías y promueve la desnacionalización de los recursos con concesiones que afectan al interés nacional y sin rigurosos estudios de impacto ambiental de las inversiones mineras.
Por otro lado, con el neoliberalismo la corrupción se ha hecho parte del actual sistema político y de gobierno. Pocos impuestos y mercado libre para los grupos de poder económico es parte de la ideología de este sistema. Los grupos de poder eluden su responsabilidad tributaria frente al Estado, y el Estado elude su responsabilidad de proporcionar servicios básicos de calidad a la mayoría de la población. El pueblo legitima a sus gobernantes mediante su voto, pero los elegidos gobiernan en función a los intereses de minorías económicas que no han sido elegidas por el voto popular. Este ejercicio corrupto de la función de gobierno mediatiza la democracia o reproduce, sin nada que lo impida, una forma de gobernar antidemocrática.
En resumen, la actual Constitución y la forma corrupta de gobernar, que es funcional al neoliberalismo, conspiran contra la generación de un circuito de demanda al interior del país, indispensable para el desarrollo de la economía nacional de mercado.
Nueva Constitución y la práctica de una democracia republicana.
Desarrollar la economía nacional de mercado es indispensable para construir nación, es decir, una comunidad política territorializada, sin exclusiones. Pero esto no se puede hacer en el marco de la Constitución actual. En primer lugar, es necesario recuperar, como peruanos, nuestro derecho preferencial a la gestión, explotación y usufructo de los recursos naturales del país, en especial de las fuentes de energía. Una nación que no controla sus fuentes de energía no controla su futuro. En segundo lugar, el Estado debe recuperar su papel promotor del desarrollo, regulador de la economía de mercado y proveedor de servicios sociales básicos (educación, salud, justicia, seguridad social, agua y desagüe), con políticas públicas que tengan alcance universal. Todo esto supone un nuevo contrato social, es decir, una nueva Constitución.
El trato prioritario a la inversión privada nacional y un Estado promotor del desarrollo y regulador de la economía constituyen la base para institucionalizar el circuito nacional de generación de demanda e ingresos. Sin reforma tributaria que aumente los ingresos y con el gasto público reducido (como porcentaje del PBI), el Estado no llega a todos, es excluyente. No hay servicios sociales básicos para parte importante de la población y los que provee son de baja calidad. Por lo tanto, aparte de los requisitos de desempeño que se impondría a la inversión extranjera, una nueva Constitución permitirá efectuar una profunda reforma fiscal para, aumentando los recursos del Estado, atender programas sociales de carácter universal.
Con la nueva Constitución terminará la corrupción como práctica de gobierno: establecerá garantías y contrapesos, clara separación y plena independencia de los poderes del Estado y de los órganos de control, y una nueva regionalización, para tener un Estado y un gobierno que practiquen la democracia republicana, con rendición de cuentas, transparencia y drásticas penalidades a los que gobiernan sin respeto a la elección popular y violando la Carta Magna.
La práctica de la democracia republicana impedirá la coartación del poder político por los poderes fácticos y por los grandes grupos económicos, tanto nacionales como extranjeros, que nadie elige, nadie controla y nadie fiscaliza. Habrá mecanismos explícitos de evaluación y control constitucional de los gobernantes. La democracia será mucho más que un modo de elegir gobernantes y representantes del pueblo, será un sistema de elección y un modo de gobernar sujeto al mandato del voto popular y a la Constitución.
Un requisito fundamental de la estrategia de desarrollo de una economía nacional de mercado, que fundamenta este plan, es sin duda alguna la estabilidad macroeconómica, que mantiene el poder adquisitivo de la gente que vive de su trabajo y alienta la inversión. Fortalece la moneda nacional e impulsa la nacionalización de la economía (centrar en el territorio nacional del circuito de generación de demanda e ingresos) y la desdolarización del portafolio bancario, pesada carga del neoliberalismo. Por eso mantendremos los precios bajos para que no se erosione el ingreso de la gente, una baja inflación de 2.5% promedio anual y un tipo de cambio real estable y competitivo, que impulse la transformación exportadora, a cargo de un Banco Central, independiente y autónomo, que optimizará la acumulación y administración de nuestras reservas internacionales para hacer frente a choques externos adversos.
Habrá un régimen de baja inflación y estabilidad cambiaria.
Un régimen de baja inflación basado en un esquema institucional de política monetaria de metas explícitas de inflación que tendrá un valor central promedio de 2.5% con una desviación de más o menos dos puntos.
La inflación estará entre las más bajas de la región y entre las menores del mundo comparada con la de nuestros principales socios comerciales.
Haremos que la inflación se mantenga en niveles sin precedentes en la historia moderna del país.
La estructura de precios relativos, generada por la estabilidad monetaria, fortalecerá la producción no-primaria para el mercado interno y externo.
Este sistema institucional de estabilidad monetaria comprende:
q Un Banco Central de Reserva autónomo e independiente, tanto de objetivo como de instrumento, que basa su gestión en fundamentos profesionales y técnicos (modelos de previsión macroeconómica), transparencia y rendición de cuentas.
q La definición de metas explícitas de inflación de mediano y largo plazo.
q La aplicación de una regla de reacción de la autoridad monetaria donde el instrumento operativo sea la tasa de interés de política en moneda nacional.
q Una regla monetaria a la Taylor , que incorpora los efectos del desvío de la inflación con relación a su valor meta; la brecha entre el producto observado y el producto potencial y la variación de las expectativas de los agentes; y en dinámica, los factores inerciales y la evaluación probabilística de ocurrencia de los factores de riesgo entre los escenarios posibles.
q Régimen cambiario de flotación administrada, en el contexto de libre movilidad internacional de capitales, para mantener un tipo de cambio estable y competitivo.
q El BCR utilizará los más diversos instrumentos financieros para morigerar la volatilidad del tipo de cambio (significativas apreciaciones o depreciaciones monetarias) mediante instrumentos, como las intervenciones esterilizadas en operaciones de mercado abierto en puntas mediante compra o venta de moneda extranjera, de certificados de depósitos nominales y certificados de depósitos indexados, entre otros.
La reducción de la volatilidad asegura un régimen cambiario estable, libre y flexible que contribuye a la competitividad de las exportaciones. Por ello, el BCRP regulará el límite operativo del portafolio de inversiones en el exterior de las Administradoras de Fondos de Pensiones de modo compatible con la rentabilidad, riesgo y seguridad del portafolio pensionario y el desarrollo del mercado de capitales doméstico.
Una economía abierta y parcialmente dolarizada se protege de las fluctuaciones internacionales con un nivel de reservas y una posición de cambio que permita enfrentar los ataques especulativos contra la moneda nacional. Las prácticas internacionales miden un nivel óptimo de reservas a partir de la relación entre el nivel de RIN y la deuda de corto plazo en dólares. Se incluye, a menudo, solo la deuda externa de corto plazo, aunque es posible agregar también los vencimientos corrientes de la deuda de largo plazo. Y la «opción más ácida» consiste en incluir los depósitos en dólares del sistema bancario.
Utilizando este último indicador, el coeficiente entre las Reservas Internacionales Netas y la deuda de corto plazo en dólares, incluyendo los depósitos en dólares del sistema bancario, será siempre mayor a la unidad, superior a su nivel crítico.
La política de acumulación de reservas es fundamental en una economía abierta y de mercado por los riesgos que enfrenta frente a los choques internacionales adversos.
La política fiscal será contra cíclica y tendrá estabilizadores automáticos. Tendrá una trayectoria de bajo déficit que asegure la sostenibilidad fiscal de la deuda en el mediano plazo y eleve la tasa de inversión pública a niveles internacionalmente comparables.
Nos comprometemos, además, a un manejo responsable de un Estado que aspiramos austero y justo. Se trata de mantener una política fiscal que asegure que el déficit no supere el 1% del PBI. Daremos medidas de ahorro y aumento de ingresos que aseguren su sostenibilidad.
Para ello vamos a emprender una reforma tributaria integral que aumente la base tributaria y el porcentaje de la recaudación hasta un promedio de 18% del PBI en los próximos cinco años.
Daremos más peso a los impuestos directos para transformar el sesgo inequitativo de la tributación neoliberal que favorece la imposición indirecta. Así se introducirán criterios de eficiencia de la recaudación y de equidad como instrumentos de mejora de la distribución del ingreso.
La descentralización fiscal será objeto de un acuerdo entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, para ello se establecerán reglas firmes y durables.
Eliminaremos las exoneraciones y ventajas tributarias especiales. También revisaremos, en diálogo con las partes, los contratos de estabilidad tributaria y jurídica vigentes en el marco del respeto a la ley. No habrá más convenios de estabilidad tributaria.
Revisaremos las exoneraciones tributarias regionales y sectoriales que no cumplen con sus objetivos. Incorporaremos incentivos a la reinversión de utilidades de las empresas productivas, como créditos tributarios. Aplicaremos un impuesto a las sobreutilidades para restablecer el principio de justicia distributiva.
El sesgo pro cíclico de la política fiscal será neutralizado, al modificar la ley de responsabilidad y transparencia fiscal y al incorporar una regla fiscal contracíclica.
La inversión pública será liberada de las presiones contractivas que ocurren cuando los ingresos fiscales disminuyen durante la fase recesiva del ciclo.
La política fiscal asegurará que se mantenga el crecimiento de los pasivos externos del país dentro de los límites sostenibles. Se contabilizarán los activos contingentes del país en proyectos geológico-mineros, energéticos, forestales y, en general, aquellos que expresen el potencial real de la nación, preparando la utilización de contabilidad patrimonial del sector Público.
Haremos una auditoría de la deuda pública.
Avanzaremos en el reperfilamiento de la deuda pública para contribuir con la sostenibilidad de la política fiscal y hacer espacio presupuestal a la inversión. Modificaremos la estructura del financiamiento del gasto público, al reducir la exposición de la deuda a riesgos de mercado y alargando su duración, y al incrementar la participación de la deuda interna en el total de esta. Así aseguraremos la sostenibilidad de la política fiscal y le daremos más espacio a la inversión pública.
Se implementará un programa de manejo de pasivos orientado a:
q Desconcentrar los servicios de la deuda en el corto plazo (riesgo de refinanciamiento) con operaciones que aumenten la vida media y la duración de la deuda.
q Disminuir la exposición de la deuda a variaciones de los tipos de cambio y tasas de interés externas (riesgo de mercado).
q Reducir la deuda en valor corriente y en valor presente.
q Mejorar la posición crediticia del país, lo que reducirá el costo del financiamiento futuro.
Para aliviar el servicio de deuda pública en los próximos años se harán operaciones de:
q Prepago
q Sustitución de deuda externa por interna
q Canjes de bonos
q Coberturas de tipos de cambio y tasas de interés
q Canjes de deuda por inversión, con énfasis en proyectos de medio ambiente, educación e infraestructura pública.
Se profundizará el desarrollo del mercado doméstico de deuda soberana que permitirá modificar la actual estructura del financiamiento del gasto financiero y no financiero.
El fortalecimiento del mercado interno de deuda pública en soles permitirá mantener un perfil de endeudamiento con niveles de riesgo aceptables, pues se incrementará la participación de la deuda interna en el total de la deuda pública para reducir sus riesgos cambiarios y de tasas de interés.
Modificaremos la metodología de asignación de recursos presupuestales, que mantiene un carácter inercial e incremental, puesto que se basa en las estructuras de gasto de los años previos para luego debatir la asignación de los recursos adicionales disponibles.
Haremos una mejora sustancial de la calidad del gasto público. Se necesita una adecuada prioridad de las acciones o de las asignaciones entre alternativas diferentes y acciones que garanticen el acceso a servicios básicos a los más pobres. Además, las evaluaciones ex post sobre la ejecución presupuestal tendrán la mayor incidencia en las decisiones de asignación de recursos del siguiente periodo.
Para transformar esta situación, adoptaremos las siguientes medidas en las distintas fases de elaboración del presupuesto:
Programación y formulación:
q Reducir el nivel de discrecionalidad, arbitrariedad y de inercia cuando se asignen los techos presupuestarios.
q Implantar un presupuesto plurianual complementario al marco macroeconómico multianual, con el consejo y participación de la sociedad civil tanto en el ámbito central, regional como local.
Aprobación:
q Fortalecer los equipos profesionales de asesoría técnica y financiera de la comisión de presupuesto del Congreso y su permanencia para asegurar la continuidad de los criterios fundamentales de elaboración presupuestal.
q Aplicar el criterio de medición por costo-beneficio e indicar los efectos sobre la población del impacto de la norma presupuestal.
Ejecución del presupuesto:
q Evaluar las restricciones que enfrentan los pliegos en la ejecución de sus presupuestos e introducir mejoras significativas, en particular durante los procesos administrativos.
q Comunicar a la opinión pública los elementos más saltantes de la ejecución presupuestaria a fin de informar en qué se gasta el dinero de los tributos, lo que además fortalecerá la conciencia y cultura tributarias.
q Difundir la información sobre el origen de los recursos por fuente de financiamiento, los niveles de evasión, la progresividad y la concentración de la base y la estructura tributaria por cada ámbito de gobierno.
Evaluación del presupuesto:
q Publicar resultados de la evaluación del presupuesto y los criterios que servirán para retroalimentar los procesos de formulación y ejecución.
q Sistematizar la evaluación independiente y técnica del presupuesto.
q Rendición de cuentas anual del Poder Ejecutivo al Congreso.
q Acordar compromisos políticos concretos de mejora en la asignación y ejecución del gasto público como resultado de la evaluación presupuestal.
Calidad del gasto público:
q Universalizar el manejo de presupuestos participativos que permitan priorizar actividades y proyectos con participación de la gente. Estos presupuestos fortalecen la democracia participativa y la gobernabilidad democrática y promueven la inversión privada nacional a través de la voz de los actores económicos en la definición de proyectos prioritarios.
q Otorgar la mayor representatividad a los agentes participantes y la sociedad civil en el seguimiento del proceso de los presupuestos participativos, mediante el apoyo de mesas de trabajo y redes técnicas locales para evitar decisiones discrecionales que alteren las previamente concertadas
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